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论违约责任中的过错归责原则/叶知年

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:42:46  浏览:9103   来源:法律资料网
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论违约责任中的过错归责原则

摘 要 违约责任的归责原则决定着违约责任的构成要件、免责事由、损害赔偿的范围和举证责任的内容。大陆法系国家采过错责任原则为一般归责原则,英美法系国家采过错责任原则为归责原则的例外。我国法采严格责任和过错责任相结合的二元制归责体系,在合同法总则和分则诸多条文中直接规定和体现了过错责任原则。
关键词 合同 违约 过错 违约责任

违约责任乃当事人违反合同规定的义务,依法应当承担的民事法律后果。而归责原则就是基于一定的归责事由而确定违约责任成立的法律原则,主要有过错责任原则和严格责任原则。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)颁布之后,民法学界的主流观点认为我国违约责任采严格责任归责原则。那么,我国违约责任是否承认过错责任归责原则?学者间有不同看法。本文拟对这一问题进行粗浅探讨。


过错归责原则是指当事人违反合同规定的义务,不履行或者不适当履行合同时,应以过错作为确定违约责任的构成要件和范围的根据。对此,大陆法系国家和英美法系国家的立法和司法实践不同。
(一)大陆法系国家关于过错归责原则的规定
罗马法是在《阿奎利亚法》的基础上,通过后来的判例和学术解释加以补充、诠释和发展,形成了自己系统的成熟的以过错为基准的民事归责原则;这一原则又在查士丁尼《国法大全》中得到了进一步的确立和完善。[1]按照罗马法,过错可以是故意的,也可是过失的。故意(dolus),是指行为人明知自己的行为或不行为不当,将危害他人的权益,而仍加以实行或听任损害的发生。故意是对诚实信用而言;它违背了交易应遵守的一般道德规范。过失(culpa),是指行为人免于注意(diligentia),即行为人本应注意,又能够注意而不注意因而造成的不良后果。行为人的心理状态,是对行为的后果有所认识,他应当预见,但因疏忽而未预见,或虽预见,而确信其可以避免而不至发生。[2]随着社会发展,仅有过错责任原则还不足以维护良好的经济和社会秩序,因此又产了无过错责任原则。这在罗马法当然是作为例外。如为了保证商旅的安全,大法官规定,凡船东和旅店、马厩的主人对旅客携带的物品、马匹负有特别保管的义务,除由于旅客的过失或不可抗力所造成的损害外,对其毁坏、丢失,都要负赔偿责任,即使他们受雇人的选任和监督是无可指责的。[3]
大陆法系各国,秉承罗马法的传统,均以过错责任作为违约责任的一般归责原则。《法国民法典》第1147条规定:“凡债务人不能证明其不履行债务系由于有不能归究于其本人的外来原因时,即使在其本人方面并无任何恶意,如有必要,均因其债务不履行,或者迟延履行而受判支付损害赔偿。”学者指出,这个条文在规定违约责任的条件时,并未提到当事人的“过错”。对此,可以理解为该条文所规定的当事人“不履行义务的行为”中,已当然地包含了当事人的过错。[4]因为债务人尽管不能期待每一个合同都能够得到完好的履行,在某些情形下甚至不能期待合同能够得到履行,但有权期待债务人将竭力做到使之能履行。如果因债务人的过错致合同不能履行或者不能适当履行,则债务人应当对其过错造成的损失承担赔偿责任。法国现代合同理论对合同责任进行了限制,即对债务人责任的追究,须根据其过错的严重程度。为此,过错被分为欺诈性过错、不可原谅的过错、重过错以及一般过错。[5]《德国民法典》第276条规定:“(1)除另有其他规定外,债务人应对其故意或者过失负责。在交易中未尽必要注意的,为过失行为。于此适用第827条,第828条的规定。(2)债务人因故意行为而应负责任,不得事先免除。”德国学者认为,债务人承担责任的条件是,违反履行义务必须是由债务人的行为造成的,而其行为必须具有过失性。[6]2002年1月1日施行的《德国债法现代化法》对第276条未作大修订。仍坚持过错责任原则,具体规定是:“1、债务人对故意和过失承担责任,但既未规定更为严厉的或较为轻缓的责任,也无法从债务关系的其他内容中,特别是从承担担保或购置风险的事实中,推知应加重或减轻债务人的责任。为限。准用第827条和第828条的规定。2、过失是指没有尽到交易中应当尽到的注意。3、不得事先免除债务人因故意而产生的责任。”
大陆法系各国,在坚持过错责任原则的同时,规定了严格责任原则的例外适用。例如,金钱债务的迟延责任、不能交付种类物的责任、瑕疵担保责任、债权人受领迟延责任、迟延履行后的责任等,均适用严格责任原则,债务人不论其主观上是否具有过错,都应承担违约责任。
(二)英美法系国家关于过错归责原则的规定
与大陆法系国家不同,英美法系国家以严格责任作为违约责任的一般归责原则。在英国法上,许多合同义务是严格的,确定当事人是否绝对地受有拘束去做约定的事情或者他们只是受有拘束尽可能地保障合同的履行;换言之,问题在于合同当事人是否对非因自己的过错发生的违约负责。在英国合同法上,这被认为是一个合同解释问题,即解释当事人合同义务的范围。在一般意义上,此一问题的答案是,合同债务是绝对的(absolute),而过错的欠缺不成其为抗辩。[7]“因违约引起的损害赔偿责任的请求不考虑过错,一般来说,被靠未能履行其注意义务是无关紧要的,被告亦不能以其尽到注意义务作为其抗辩理由。”[8]在美国法上,强调违约损害赔偿不具有惩罚性,合同法在总体的设计上是严格责任法(a law of strict liability),相应的救济体系的运作是不过问过错的。[9]美国《合同法重述》(第2版)第260(2)条规定:“如果合同的履行义务已经到期,任何不履行都构成违约。”
英美法系国家在坚持严格责任原则的同时,亦规定了过错责任原则的例外适用。这主要表现为:1、在手段债务案件中,法院坚持认为应证明被告有过错始得使之承担责任,尤其是在专业服务场合更是如此;专业人员没有过错而被认定承担责任,这是非常罕见的,换言之,专业人员并非“担保”作出的意见或所提供的服务的可靠性,他们并不一般性地“担保”结果。此类案型已得到了许多现代判例的支持,而且,其原理在英国已经为1982年《货物与服务供应法》所奉行。[10]此外,美国《统一商法典》多次提到“正当拒收”(第2602、2603、2604条)、“正当理由的要求”(第2609条)、“善意及时”、“合理的方式”(第2712条)、“正当撤销”(第2711条)等用语,并且将行为的正当性或具有正当理由作为违约与非违约的区别。由此可见,违约行为中包含了过错,如果当事人具有正当理由不履行合同规定的义务,则不构成违约行为。[11]2、在货物买卖合同纠纷案件中,英国1979年《货物买卖法》第20(2)条规定:“由于买方或者卖方的过错使货物的交付拖延的,由此产生的如果没有过错就不会发生损失的风险,由有过错的一方当事人承担。”3、在1903年的krell诉Henry案中,英国上诉法院确立了合同落空原则:“双方当事人以某个特定事件的发生为基础而签订合同的,如果规定的事件没有出现或者被取消,就可能导致合同履行受挫,并免除当事人的责任。”[12]英国1943年《法律改革(履行受挫合同)法》第1(1)条对该原则作了规定:“一份受英国法律管辖的合同变成不可能履行,或者以其他方式履行受挫的,合同的双方当事人因此免除了进一步履行合同的责任。”美国《合同法重述》(第2版)第288条亦规定:“凡以任何一方应取得某种预定的目标效力的假设的可能性为双方订立合同的基础时,若这种目标效力已经落空或肯定会落空,对于这种落空没有过错而受落空损害的一方,得解除其履行合同的责任。”但是,如果致合同落空的事件是由于一方当事人的行为或者选择所造成的,则不得适用合同落空原则。也就是说,如果并非由于当事人无法预料的客观事由,而是由于当事人的主观过错,致合同难以履行的,就不得适用合同落空原则,而应当追究违约的违约责任。
(三)两大法系国家对过错归责原则不同规定的法理分析
“法律责任的实质是统治阶级国家对违反法定义务,超越法定权利界限或滥用权利的违法行为所作的法律上的否定性评价和谴责,是国家强制违法者做出一定行为或禁止其做出一定行为,从而补救受到侵害的合法权益,恢复被破坏的法律关系(社会关系)和法律秩序(社会秩序)的手段。从这种意义上,法律责任也是一种掌握在国家手中的纠恶或纠错的机制。”[13]违约责任作为法律责任的一种,同样具有上述性质。而归责原则集中体现了违约责任的性质和功能,决定着违约责任的构成要件、免责事由、损害赔偿的范围和举证责任的内容,反映了法律的价值判断标准。大陆法系国家和英美法系国家之所以对过错归责原则的规定各异,正是基于不同的法律价格判断标准。
罗马法是从各种具体的合同诉讼,如买方与卖方之诉发展起来的,因此重视违约责任中的过错问题。[14]《法国民法典》“是以自然法构想为基础的,即存在着独立于宗教信条的个人自治的自然原则,由此而派生出法律规范制度,如果这些规范被有目的地以一种条理清楚的形式加以制定,那么一个伦理与理智的社会秩序的基础即由此而得奠定。”[15]它不仅确立了过错责任原则,而且反映出了过错与赔偿相比例的思想,过错愈重则赔偿愈多,反之过错愈轻则赔偿愈少。由于坚持过错责任原则,将合同当事人的违约责任限于其有过错的场合,这样给法官某些灵活余地,从而排除了能够给予债务人一定的免责机会的情事变更原则。《德国民法典》“具有自由资本主义时代法律思想的鲜明烙印,而且因此有如拉德布鲁赫所谓‘与其说是20世纪的序曲毋宁说是19世纪的尾声’”。[16]过错责任原则在德国的正当化与19世纪的经济自由主义和思想自由主义有着密切的联系,而在其消极机能方面恰恰能够保障行为的自由,正如德国法学家耶林所指出:“使人负损害赔偿的,不是因为有损害,而是因为有过失,其道理就如同化学上之原则,使蜡烛燃烧的,不是光,而是氧,一般的浅显明白。”[17]
英美法系国家采严格责任为违约责任的一般归责原则,其宗旨在于合理补偿债权人损失,从而能够根据公平观念分担损失。在19世纪,合同法地位显赫,合同法被视为是基于在市场关系中行使的个人选择。合同法本身并不关心资源的配置,它所关心的是程序正义而非实质正义。其结果之一便是合同责任被看成是严格的,一旦某人允诺做某事,他便要被要求履行,或者在不履行时支付损害赔偿;至于后发的事件使得对该允诺的履行发生了实质性的变化甚至成为不可能,这则是无关紧要的。[18]英美法实际上将任何合同都当作合同当事人所提供的一项担保,当事人负有的合同义务具有绝对性,即“对非当事人所能预料的事故所致合同履行意外受阻的情况,当事人本可以在合同中订立一项免责条款,如果未设定免责条款,则认为当事人应负绝对的履行义务。”[19]因此,一旦出现违约,违约方无论主观上是否具有过错,均应承担违约责任。
两大法系国家将过错责任原则或者严格责任原则作为违约责任的一般归责原则,但并不否认其他归责原则的适用。也就是说,在违约责任的归责体系上,两大法系国家均采用了二元制的归责体系。这是由交易关系的多样性、违约发生的原因和所致的后果的复杂性所致。一元制的归责体系有其无法避免的缺点,即法官在审理合同纠纷案件中,难以根据具体需要而灵活运用法律来处理归责问题,从而不利于平等地保护合同双方当事人的合法权益。采用二元制归责体系,可以弥补一元制归责体系的不足,从而实现违约责任的基本目的。正如学者所指出的:“合同法归根到底是要规范市民的生活,作为一种国家的上层建筑,固然可以通过设定不同的构成要件,经由法上的因果关系,达到一定的法律效果;然彼此类似的社会经济文化生活条件既为不同的法律规则、原则提供了相似的调整基础,又为之提出了相同的调整要求,也正因为如此,才出现了众多殊途同归的结局。”[20]


我国违约责任到底采何种归责原则,学者间存在争论,主要有三种观点。第一种观点(亦是主流观点)主张为严格责任原则。《合同法》第107条中并没有出现“便当事人能够证明自己没有过错的除外”的字样,被认是采取了严格责任原则。[21]第二种观点主张为过错责任原则。我国《合同法》所有规则制度和条款,乃至合同法之全文都自始至终地贯穿着过错责任的原则。因此,只能而且必须得出“我国《合同法》体系是建立在过错责任原则的基础上”的唯一结论。[22]第三种观点主张以严格责任原则为主,以过错责任原则为辅。这有利于促使合同当事人认真履行合同义务,有利于保护受害方的合法权益,也符合国际上的一般做法。[23]笔者认为第三种观点较为合理和可取。
(一)我国《合同法》第107条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”从这一规定可看出,我国《合同法》在违约责任归责原则上采取了严格责任原则,即除非存在法定的免责事由,违约方不论在主观上是否具有过错,均应对其违约行为承担违约责任。
采严格责任为一般归责原则,有其优点:1、在严格责任原则之下,受害方只须证明违约方不履行或者不适当履行合同的事实,无须证明违约方主观上是否具有过错;违约方亦无须证明自己对于不履行或者不适当履行合同主观上无过错,只要有违约行为,就应当承担违约责任。也就是说,违约责任以不履行或者不适当履行合同为构成要件,违约方主观上有无过错,与违约责任无关。违约方免责的可能性仅仅在于证明有法定的免责事由。体现在诉讼和仲裁上,由于不履行或者不适当履行合同和免责事由均属于客观存在的事实,其存在与否证明与判断相对较易。2、在严格责任原则之下,当事人不履行或者不适当履行合同与违约责任直接联系,有不履行或者不适当履行合同的行为即有违约责任,两者互为因果关系,这样有利于增加当事人的责任心和法律意识,促使当事人认真对待合同,有效地保护受害方的利益,从而保证合同的严肃性。3、在严格责任原则之下,违约责任是由合同义务转化而来,本质上出于当事人双方约定,不是法律强加的。法律确认合同具有拘束力,在当事人一方不履行或者不适当履行合同时追究其违约责任,不过是执行当事人的意愿和约定而已。这就使违约责任具有了充分的合理性和说服力,此外无须再要求使违约责任具有合理性和说服力的其他理由。[24]
(二)我国《合同法》在坚持严格责任为一般归责原则同时,规定了过错归责原则。这符合我国合同立法、司法的一贯的内容和精神,可以说是对我国合同立法和司法的经验的总结。[25]立法上,我国合同法律一般采纳了过错归责原则。“按照我国从民法通则及有关法律的规定,民事责任以过错责任为主,以无过错责任、公平责任为例外。因此,过错责任原则是我国民事责任的一般归责原则。根据这一原则,除法律另有规定外,行为只有在主观上有过错的情况下,才承担民事责任,没有过错则不承担责任。”“在违约责任中,按《民法通则》第106条第1款规定,过错是被推定的,即当违约事实出现后,法律直接推定违约方有过错,债仅人负证明违约方有过错的义务,但允许违约方举证自己无过错,从而推翻法律的推定使自己不负违约责任。”[26]作为民事特别法的《经济合同法》不仅强调了过错作为确定违约责任的依据,而且明确了过错为确定违约责任范围的重要标准;《涉外经济合同法》和《技术合同法》亦没有完全否定过错责任原则。司法实践中,我国人民法院一贯重视以过错作为确定违约责任的依据。如最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国经济合同法〉若干问题的意见》第二部分“关于违反经济合同的责任问题”之(一)规定:“在查明经济合同案件的事实后,按照《经济合同法》第三十二条第一款关于过错方应当承担违约责任的规定,明确合同当事人的违约责任,是解决纠纷的基础。”我国《合同法》并未摒弃过错归责原则,而是总则和分则诸多条文中直接规定和体现了过错归责原则。
我国《合同法》坚持过错归责原则,有其重意义:1、体现了违约责任的道德属性。我国传统法律具有伦理化的特征,“儒家伦理的原则支配和规范着法的发展,成为立法与司法的指导思想,法的具体内容渗透了儒家的伦理精神。”[27]而传统法律文化中的一些东西直至今天仍然现实地存在着。我们应当努力发掘这一法律文化遗产,取其精华,注入社会主义的生命力,使中国民法增添异彩。因此,强调违约责任的过错责任的补偿功能的同时,重视违约责任的惩罚和教育功能。通过对过错违约的行为的否定,追究违约方的违约责任,发挥了合同法惩罚和教育当事人的作用,有助于淳化道德风尚,保证诚实信用原则在民事活动中贯彻,促进社会主义精神文明建设。2、适应鼓励正当交易和竞争的需要。自由竞争是市场经济的根本属性、主要优点和发展动力。要发展市场经济,就必须促进和维护市场自由竞争。为此,必须赋予和保障市场主体的正当交易和自由竞争权。将过错责任原则作为违约责任的归责原则,当事人一方面必须对自己的过错违约行为负责,另一方面只要尽到合理的注意,就可依法不承担违约责任。这为市场主体从事正当的交易和竞争提供了明确的范围,不仅能够避免使违约方承担不合理的责任后果,而且有利于强化合同当事人对自己的行为负责的观念,正当地实施交易行为和进行自由竞争,从而促进社会经济健康稳定地发展。3、符合不同违约责任方式的特征和意旨。损害赔偿责任作为违约责任诸多方式中的一种,与其他违约责任方式(如解除合同责任、继续履行责任)相比具有自己的特征和意旨。解除合同责任是将原合同债务内容消灭,继续履行责任是债务人继续履行原合同义务,原债务内容不变,两者均不产生新的债务问题。而损害赔偿责任是对债权人所受损失的填补,是对原有债务内容的改变。因此,损害赔偿责任的成立,除了要有债务人不履行或者适当履行合同的事实外,还应当具备主观要件,债务人履行或者不适当履行合同的行为具有可归责性,即要有过错。将过错作为损害赔偿责任的依据,正是考虑到其自身的特殊性。


我国《合同法》对过错归责原则的规定主要有:
(一)《合同法》总则对过错归责原则的规定
1、责任免除。由于故意违约行为表现了对合同义务和他人利益的漠视状态,故许多国家法律规定不得通过免责条款对故意违约责任加以免除。我国《合同法》第53条规定:“合同中的下列免责条款无效:(一)造成对方人身伤害的;(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”这个条文中明确提出了故意和重大过失的概念,表明了我国合同法律对过错程度的重视。《合同法》根据当事人一定的主观心理状态(如故意和重大过失)来进行违约责任的分配,不仅有事后的损害分配的功能,而且有敦促当事人谨慎从事活动的意旨,可以起到提醒、鼓励当事人恰当地活动以及照顾他人正当利益的作用,具有避免和减少对于社会资源浪费的意义。
2、预期违约责任。预期违约是指合同履行期限届至之前的违约,包括明示的预期违约和默示的预期违约。我国《合同法》第108条规定:“当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的,对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。”不论是明示的预期违约的“当事人一方明确表示”,还是默示的预期违约中的“当事人一方以自己的行为表明”,都说明预期违约必须是当事人在主观上的故意行为。也就是说,《合同法》关于预期违约责任的主观要件要求是故意的。
3、加害给付责任。加害结付又称积极侵害债权,是指债务人履行给付不合债务本质,除发生债务不履行的损害之外,更发生履行利益之外的损害,债务人应当承担履行利益之外 的损害的一种赔偿责任制度。按照德国的判例和学说的观点来看,债务不履行的过错,原则上对积极侵害债权(即加害给付)是适用的。在我国,加害给付责任应以债务人具有过错为要件。[28]《合同法》第112条款规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,在履行义务或者采取补救措施后,对方还有其他损失的,应当赔偿损失。”这一条文规定的违约损害赔偿的内容中,就包含了加害给付的制度。[29]
4、合理预期规则。根据这一规则,违约方承担赔偿责任的范围不得超过其订立合同时已经或者应当预见的损失。我国《合同法》第113条第一款规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”这条文确立了合理预期规则,违约方对不可预见的损失不负赔偿责任,实质上是说违约方对自己主观上无过错的后果不承担违约责任,从而体现过错归责原则的精神。
5、消费合同中欺诈行为的惩罚性赔偿。在损害赔偿责任的构成要件上,传统民法实行过错归责原则。我国《合同法》第113条第二款规定:“经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的,依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担赔偿责任。”而依最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第68条的规定,一方当事人故意告知对方虚假情况,或者故意隐瞒真实情况,诱使对方当事人作出错误意思表示的,可以认定为欺诈行为。可见,消费合同中欺诈行为的惩罚性赔偿中所要求的“欺诈”是以故意为构成要件的,实行过错归责原则。
6、减轻损害规则。根据这一规则,一方当事人违约并造成损失后,另一方当事人应当及时采取合理的措施防止损失的扩大,否则应对扩大的损失负责。我国《合同法》第119条第一款规定:“当事人一方违约后,对方应当采取适当措施防止损失的扩大;没有采取适当措施致使损失扩大的,不得就扩大的损失要求赔偿。”根据这一规定减轻损害规则体现了过错归责原则的要求,一方当事人在对方当事人违约后未能采取适当措施防止损失的扩大,表明其主观上具有过错,应当对自己的过错所导致的后果负责。
7、双方过错的责任承担。我国《合同法》第120条规定:“当事人双方都违反合同的,应当各自承担相应的责任。”这实际上是对过错归责原则的规定。依此规定,当事人双方都违反合同的,应当根据双方的过错程序和大小来确定他们应当承担的责任。
(二)《合同法》分则关于过错归责原则的规定
1、赠与人的损害赔偿责任。《合同法》第189条规定:“因赠与人故意或者重大过失致使赠与的财产毁损、灭失的,赠与人应当承担损害赔偿责任。”第191条第二款规定:“赠与人故意不告知瑕疵或者保证无瑕疵,造成受赠人损失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,赠与合同属于单务、无偿合同,从公平的观念出发,赠与人的责任应当有所减轻。我国《合同法》基于保护赠与人的意旨,规定赠与人的违约损害赔偿责任以过错归责原则为依据,以减轻赠与人责任。
2、承租人的损害赔偿责任。《合同法》第222条规定:“承租人应当妥善保管租赁物,因保管不善造成租赁物毁损、灭失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,租赁合同生效后,租赁物由承租人占有,所以承租人应当尽善良注意的义务保管租赁物。承租人“因保管不善造成租赁物毁损、灭失的”,说明其主观上具有过错,理应承担损害赔偿责任。第227条规定:“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的,出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的,出租人可以解除合同。”支付租金是承租人的基本和主要义务,承租人“逾期不支付”租金的,亦说明其主观上具有过错,出租人当然可以解除合同。《合同法》第231条规定:“因不可归责于承租人的事由,致使租赁物部分或者全部毁损、灭失的,承租人可以要求减少租金或者不支付租金;因租赁物部分或者全部毁损、灭失,致使不能实现合同目的的,承租人可以解除合同。”这一规定的反面含义是,因可归责于承租人的事由,即承租人主观上具有过错,致使租赁物部分或者全部毁损、灭失的,承租人应当承担损害赔偿责任。
3、承揽人的损害赔偿责任。《合同法》第265条规定:“承揽人应当妥善保管定作人提供的材料以及完成的工作成果,因保管不善造成毁损、灭失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,承揽合同生效后,由承揽人占有定作人提供的材料以及完成的工作成果,所以承揽人应当尽善良注意的义务加以保管。承揽人“因保管不善造成毁损、灭失的”,说明其主观上具有过错,应当承担损害赔偿责任。
4、承运人和托运人的损害赔偿责任。《合同法》第302条第一款、第303条第一款和第311条规定:“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任,但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”“在运输过程中旅客自带物品毁损、灭失,承运人有过错的,应当承担损害赔偿责任。”“承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担赔偿责任,但承运人证明货物的毁损、灭失是因不可抗力、货物本身的自然性质或者合理损耗以及托运人、收货人的过错造成的,不承担损害赔偿责任。”可见,在运输合同中,承运人的违约损害赔偿责任以过错归责原则为依据,旅客自身故意或者重大过失或者托运人、收货人本身有过错的,承运人不承担损害赔偿责任;双方都有过错的,依《合同法》第120条的规定处理。《合同法》第320条规定:“因托运人托运货物时的过错造成多式联运经营人损失,即使托运人已经转让多式联运单据,托运人仍然应当承担损害赔偿责任。”根据这一规定,在多式联运合同中,托运人承担违约损害赔偿责任的前提是其主观上具有过错,如交付危险货物时,未告知多式联运经营人货物的危险特征及预防措施,从而造成多式联运经营人损失。
5、寄存人和保管人的损害赔偿责任。《合同法》第370条规定:“寄存人交付的保管物有瑕疵或者按照保管物的性质需要采取特殊保管措施的,寄存人应当将有关情况告知保管人。寄存人未告知,致使保管物受损失的,保管人不承担损害赔偿责任;保管人因此受损失的,除保管人知道或者应当知道并且未采取补救措施的以外,寄存人应承担损害赔偿责任。”可见,寄存人未告知有关情况,说明其主观上是有过错,非但不能要求赔偿保管物的损失,而且可能须赔偿保管人的损失。《合同法》第374条规定:“保管期间,因保管人保管不善造成保管物毁损、灭失的,保管人应当承担损害赔偿责任,但保管是无偿的,保管人证明自己没有重大过失的,不承担损害赔偿责任。”这是因为,我国《合同法》采严格责任原则为一般归责原则,有偿保管合同的保管人所应尽的注意义务比善良管理人的注意义务更重,还须就通常事变负责,除法定免责事由外,在保管期间发生保管物毁损、灭失的,不论保管人主观上是否具过错,都应承担损害赔偿责任。但在无偿保管合同中,保管人的保管行为并未获得相当的报酬,故保管人的注意义务为普通人的注意义务,保管人如已尽一般人所应负担的义务,即无重大过失,则无须承担损害赔偿责任。
6、受托人的损害赔偿责任。《合同法》第406条第一款规定:“有偿的委托合同,因受托人的过错给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同,因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。”可见,在委托合同中,受托人的损害赔偿责任以过错归责原则为依据,只是有偿委托合同的受托人的注意义务比无偿委托合同的受托人注意义务要重。
从《合同法》分则的上述规定可以看,我国《合同法》关于当事人违约损害赔偿责任的归责原则有两个特点:1、在许多情形下,当事人的违约损害赔偿责任以过错责任为归责原则。这是因为,损害赔偿的基本宗旨是将损失归咎于有过错的一方当事人。否则,在一般情形下,不论违约方主观上是否具有过错,凡是有损失就予以赔偿,就使现代的损害赔偿制度落入原始的“加害原则”的旧巢。更为重要的是,在违约损害赔偿中适当地适用过错归责原则,可以处理好违约损害赔偿中的“混合过错”的责任归属问题。2、在许多情形下,法官不再要求受害方举证证明违约方须有过错,受害方只要能够证明违约方有违约行为和损害后果即可,违约方如果不能证明自己并无过错或者受害方有过错,就应当承担损害赔偿责任。这“实为被害人技术之应用,旨在保护被害人之利益,盖即有保护他人法律之存在,则行为人有妥为注意之义务,何况行为人是否违反保护法律侵害他人权益,一般言之,多不易证明也。”[30]也就是说,这是举证责任制度的改进,而并非违约责任归责原则的改变,即是将受害方承担证明违约方有过错的举证责任改变由违约方承担证明自己无过错或者受害方有过错的举证责任。

参考文献:
[1]王卫国著:《过错责任原则:第三次勃兴》,中国法制出版社2000年版,第39页。
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盐城市人民政府办公室关于转发市农业资源开发局市财政局盐城市农业综合开发项目精细化管理实施

江苏省盐城市人民政府办公室


盐城市人民政府办公室关于转发市农业资源开发局市财政局盐城市农业综合开发项目精细化管理实施

盐政办发〔2011〕3号


各县(市、区)人民政府,市各有关部门:
  市农业资源开发局和市财政局联合制订的《盐城市农业综合开发项目精细化管理实施办法(试行)》已经市政府同意,现转发给你们,请认真贯彻落实。
  特此通知。


                                   盐城市人民政府办公室
                                    二〇一一年一月七日

            盐城市农业综合开发项目精细化管理实施办法(试行)
              盐城市农业资源开发局盐城市财政局

  第一章总则
  第一条为提高全市农业综合开发项目建设质量,充分发挥农业综合开发在促进农业增效和农民增收中的积极作用,根据国家和省农业综合开发项目管理有关政策规定,结合我市农业综合开发实际情况,现制定盐城市农业综合开发项目精细化管理实施办法(试行)。
  第二条本办法所指农业综合开发项目包括土地治理项目和产业化经营项目。土地治理项目包括农业综合开发土地治理项目、高标准农田建设项目、黄河故道农业开发项目、滩涂垦区配套项目等四类项目。产业化经营项目包括产业化经营财政补助项目和产业化经营贷款贴息项目。
  第三条市、县(市、区)农业资源开发局、财政局应采取积极措施,着力推进全市农业综合开发项目精细化管理。

  第二章土地治理项目管理
  第四条总体规划
  (一)市级规划。市农业资源开发局、财政局应根据国家农发办及省农业资源开发局、财政厅的指导性规划意见,以及全市农业和农村经济发展总体规划,编制全市农业综合开发项目五年总体规划。
  (二)县级规划。县(市、区)农业资源开发局、财政局应依据上级管理机构的指导性规划意见,以及本县农业和农村经济发展总体规划,编制本县(市、区)农业综合开发项目五年总体规划。
  (三)规划原则。农业综合开发总体规划应坚持高效开发、规模开发、集约开发、产业开发的原则,明确农业综合开发示范园区、高效设施农业基地、规模开发项目区所在位置和农业综合开发项目支持的主导产业。
  第五条立项条件
  符合土地利用规划,有明确的区域范围,按流域或灌区统一规划;项目区水源有保证,灌排骨干工程基本具备;开发治理的地块集中连片,具有较大的增产潜力。年度单个项目连片开发面积不低于5000亩,并与往年项目区集中连片。
  第六条前期准备
  (一)立项宣传。以农民所需、农民所急、农民所盼为前提,市、县(市、区)农业资源开发局要加强农业综合开发政策宣传,增强农民参与农业综合开发的主体意识。
  (二)征求意见。项目申报单位提出立项申请前,应将项目建设任务、投资规模、资金来源等重要内容进行一定范围内的公示,征求项目所在村农民是否愿意实施农业综合开发项目和是否自愿筹资投劳,并出具相关证明材料。
  第七条编制项目建议书
  根据项目申报指南,县(市、区)农业资源开发局指导项目申报单位编制项目建议书。项目建议书应包括以下内容:项目提出的背景,包括自然、社会、经济等现状;开发的必要性和可行性;建设范围、地点、规模;综合开发和治理的工程量和工作量;所需资金估算及其来源;新增生产能力和综合效益初步分析;组织领导和主要措施等。
  第八条项目库管理
  (一)各项目县按上一年度的1.2倍投资规模,编制项目建议书。经市农业资源开发局、市财政局实地考察(审查)和专家评审后,进入项目库。
  (二)县(市、区)农业资源开发局、财政局采取竞争立项办法,从项目库中选择项目申报年度立项,不在项目库内的项目不得立项。
  (三)项目库实行动态管理。项目库变动后,应进行及时补充。
  第九条编报可行性研究报告
  (一)根据省农业资源开发局、财政厅下达的年度计划控制指标,对进入省级项目库的项目,应由有资质的单位或县(市、区)农业资源开发局、财政局组织专家编制可行性研究报告。
  (二)可行性研究报告将作为年度项目实施计划的编报依据。县(市、区)农业资源开发局、财政局要加强可行性研究报告的编制工作的组织和指导,确保编制质量。市农业资源开发局、财政局负责对全市所有项目的可行性研究报告的质量把关。
  (三)项目可行性研究报告按照国家农发办和省农业资源开发局、省财政厅有关要求编制和上报。项目可行性研究报告应包括以下内容:项目背景,包括自然、社会、经济等现状;水土资源评价;项目建设的必要性及可行性;治理范围、地点、规模;工程量及主要工程、农艺措施;项目区现状及工程平面布置图;投资估算及筹资方案;经2/3以上农户签字同意或村民代表大会通过的农民筹资投劳计划及自愿开发证明材料;综合效益评价;组织实施和运行管理。
  第十条项目评审
  (一)根据《江苏省农业资源开发项目评估暂行办法》规定的评估权限,市农业资源开发局、财政局负责对中央财政年度投资500万元或省级财政年度投资200万元以下的项目进行评审。
  (二)项目评审工作由市农业资源开发局、财政局组织专家对评审权限内的项目进行实地考察,提出评审意见。
  (三)项目评审建立责任制,明确评估人员的职责。
  (四)经评审可行的项目须在市农业资源开发网上公示。
  第十一条年度实施计划的编报
  (一)根据省农业资源开发局、财政厅下达的投资控制指标及项目计划编报要求,市农业资源开发局、财政局必须在自接通知之日起10个工作日内,将投资控制指标和项目计划编报要求下达到各县(市、区)。根据经审定的可行性研究报告和项目计划编报要求,县(市、区)农业资源开发局、财政局编制年度项目实施计划。
  (二)市农业资源开发局、财政局要加强对年度计划编制业务的指导,提高年度计划的编制质量。县(市、区)农业资源开发局、财政局应在规定时间内完成年度项目实施计划的编报工作。市农业资源开发局、财政局按省要求进行审核并汇总上报。
  第十二条初步设计编制和审核
  (一)编制年度计划前,县(市、区)农业资源开发局、财政局要根据经审定的项目可行性研究报告、年度实施计划控制指标和有关概预算办法及定额标准,编制项目初步设计。
  (二)项目初步设计应由具备相应资质单位或有能力的县(市、区)农业资源开发局、财政局编制。编制单位的选择应通过对有资质单位进行竞争性取舍。
  (三)项目初步设计应包括以下内容:项目总体设计,主要建筑物设计,机械、设备及仪器购置计划,配套设施设计,主要工程概算,项目区现状图和工程设计图等。
  (四)项目初步设计须报市农业资源开发局、财政局审核。审核工作由市农业资源开发局、财政局有关业务人员和相关专家组成的审核小组承担,在接到县(市、区)农业资源开发局、财政局提供的文字材料后10日内完成。
  第十三条年度项目实施计划的转批
  (一)市农业资源开发局、财政局根据省农业资源开发局、财政厅的年度计划批复,对县级具体年度项目实施计划进行转批。
  (二)项目实施单位须严格按批复的年度项目实施计划安排工程施工。
  (三)年度项目实施计划一经批复,不得随意变动。如确需调整、变更和终止的,应按照国家和省有关规定履行变更手续。
  第十四条项目公示
  项目进入工程实施阶段前,项目所在乡镇或建设单位应按照《江苏省农业综合开发项目公示暂行办法》的要求,在各项目村的村务公开栏内将项目总投资、资金来源状况、资金使用投向、工程实施地点、工程建设任务、群众投工投劳等内容公示。
  第十五条招投标
  (一)招标管理。农业综合开发项目工程招投标要纳入县(市、区)政府工程招投标部门管理。市农业资源开发局、财政局负责对全市范围内农业综合开发项目招投标工作进行培训、检查,组织人员参与、指导和监督县级招投标工作。
  (二)招标范围。经国家和省批准、在我市组织实施的农业综合开发土地治理项目、高标准农田项目、黄河故道开发项目和滩涂垦区配套项目中财政投资50万元以上的土建工程、大宗物资采购和财政投资30万元以上的农田林网、工程监理和单项工程设计必须实行公开招标。
  (三)投标人资质审查。土建工程投标人必须具有水利、路桥、市政、建筑等三级(含三级)以上资质。
  (四)标段的划分。应将列入招标范围的工程进行捆绑打包,根据单项工程类别、投资额大小、施工便利等因素,以项目乡镇或跨乡镇连片为单位或按照工程类别合理划分标段,每一标段估算金额在150万元左右,下浮不得超过10%。
  (五)规范评标委员会。评标委员会由招标人和技术、经济、管理等方面的专家组成,总人数为5人以上的单数,其中专家人数不得少于2/3。专家委员必须从事相关领域工作满10年并具有高级职称。专家委员在专家库中随机抽取。
  (六)严禁转包和分包。中标人派驻施工现场的项目经理、项目总监、主要技术负责人与投标文件承诺不符的,视同转包。项目业主不得同意中标人进行任何形式的分包,更不得强迫中标人分包,一经发现中标工程转包或分包的,立即没收履约保证金,中止合同。
  第十六条工程监理
  (一)监理公司确定。市农业资源开发局、财政局每年组织1次工程监理招标,择优确定当年农业综合开发项目的监理公司。工程监理合同由各县(市、区)农业资源开发局、财政局与中标监理公司签定。
  (二)监理单位资质。监理单位应具备水利水电、建筑、市政、交通等丙级以上监理资质。
  (三)监理费用。工程竣工后,监理单位携带监理合同、监理资料、监理意见、工程验收证书及正规发票到所在县(市、区)报账。
  (四)监理督查
  1市、县(市、区)农业资源开发局、财政局负责对农业综合开发项目工程建设监理工作进行监督,督促监理单位履行监理工作职责。
  2市农业资源开发局、财政局不定期到项目区检查监理人员在岗情况和履行职责情况;根据项目实际建设进度,检查监理月报、周报的真实性和监理台帐完整性。
  3县(市、区)农业资源开发局、财政局负责检查监理公司是否足额配备具有相应资质的监理人员,是否建立监理岗位责任制和工程质量终生负责制,是否按时报送监理月报、每周简报、阶段性工作总结和重大事件专项报告等情况。
  4县(市、区)农业资源开发局要明确专人负责监理督查工作。现场检查监理人员是否到岗到位、总监是否巡视等情况,检查电站、农桥、机耕路、防渗渠等监理记录,特别要加强对隐蔽工程施工监理的监督工作。县(市、区)农业资源开发局要建立监理督查档案,作为下一年度监理招投标的评标依据。
  5项目区乡镇和项目建设单位应聘请专门人员和农民代表,监督工程监理人员是否在岗在位和监理工作开展情况。
  6监理公司未按照合同和文件规定要求及时向市、县农业资源开发局提交监理周报、月报等报告的,委托人将按总监理费的1%扣除监理费;提供虚假报告的,将按总监理费的5%扣除监理费。未按规定到位开展监理工作,情节较轻的,给予一定的经济处罚或扣减监理费用。如造成直接经济损失或形成工程质量问题的,委托人可终止监理合同,并没收监理保证金。
  第十七条施工督查
  (一)市、县(市、区)农业资源开发局、财政局,应加强对项目实施进度、施工质量、工程监理等情况进行督查。
  (二)项目进入实际施工后,县(市、区)农业资源开发局要每月向市农业资源开发局报告施工进度,市农业资源开发局相关业务处室要建立进度台帐。
  (三)市成立项目实施督查小组,负责对各类项目的实施进行情况督查。督查小组根据进度报表,进行现场督查。督查内容既包括对施工单位、监理单位、各县(市、区)农业资源开发局工作的督查,也包括对市、县(市、区)农业资源开发局项目管理工作情况进行督查。
  第十八条招标结余资金管理
  (一)农业综合开发项目招投标结余资金必须用于项目区增做工程。
  (二)结余资金在50万元以上,项目工程必须实行公开招标;在50万元以下,可以实行邀请招标。
  (三)增做工程管理与其他工程管理方式相同。
  第十九条项目标牌标志
  (一)标志分类
  农业综合开发土地治理类项目标志,应包括项目区标志、主要单项工程标志和一般建筑物等三类。
  1项目区标志:高标准农田、土地治理、黄河故道和滩涂垦区配套项目以项目区乡镇为单位,在项目区乡镇醒目位置或工程密集处设立介绍说明项目总体情况的项目区标志碑。
  2主要单项工程标志:排灌站、机电井、中型以上桥涵闸、成片造林、苗圃等单项工程的醒目位置需设置介绍说明该工程技术参数和效益指标的农业综合开发标志。
  3一般建筑物标志。一般建筑物都应有明显的农业开发标志。
  (二)标志内容
  1项目区标志:项目区标志碑的内容包括农业综合开发图标、项目区名称(××年度国家农业综合开发××乡(村、流域)项目区)、项目法人单位落款等内容。
  2单项工程标志:各主要单项工程需设置农业综合开发图标标志,并尽可能利用建筑物的翼墙或直墙刷写项目年度、主要技术参数和效益指标、施工单位、监理单位、管护制度、管护责任单位(责任人)等内容。
  3一般建筑物应采用农业综合开发徽标做为标志。
  4标志文字部分字体、颜色自定,徽标按国家规定制作,力求做到美观、大方、醒目。
  第三章产业化经营项目管理
  第二十条项目规划
  市、县(市、区)农业资源开发局、财政局应根据国家农业综合开发政策规定,结合本地农业和农村发展的要求,确定重点扶持的优势农产品产业,制定农业综合开发产业化经营项目五年规划。
  第二十一条项目类型和扶持重点
  (一)项目类型和扶持方式
  1产业化经营项目包括设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目,农产品加工项目,储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。
  2主要扶持方式为财政补助和财政贷款贴息两种。财政补助项目实行先建后补,主要对生产经营性投入进行补助。财政贷款贴息项目主要对固定资产贷款进行贴息。
  (二)扶持对象和扶持重点
  1产业化经营项目扶持对农民增收带动作用强的农业产业化龙头企业(主要为国家和省重点农业产业化龙头企业及部分具有较好成长性的农业产业化龙头企业)和农民专业合作组织。
  2产业化经营项目重点扶持《江苏省优势农产品产业化发展总体规划》确定的16个优势主导产业、当地具有资源优势和产品优势的优势产业和特色产业。
  第二十二条项目选项、立项
  (一)立项条件
  1项目应具备的基本条件。种植养殖基地项目须有明显的资源优势和特色;农产品加工项目须有优势农产品基地作依托,向本地农户采购的原料占所需原料的70%以上;储藏保鲜、产地批发市场项目须为项目区提供与生产和加工相关的服务。
  2项目申报单位应具备的基本条件。
  (1)农业产业化龙头企业。项目申报单位具有独立的法人资格;经营期在两年以上,有一定的经营规模和经济实力,有较强的自筹资金能力;银行信用等级A级以上,最近两年资产负债率小于70%;产品科技含量高,市场潜力大,竞争优势明显;带动能力强,与农户建立了紧密、合理的利益联结机制;建立了符合市场经济要求的经营管理机制。
  (2)农民专业合作社。在工商部门依法登记,取得法人资格两年以上;为社员以货币、非货币出资等形式入股成立的经济实体;净资产不低于申请财政补助资金总额;产权明晰,运行机制合理,章程规范,管理制度完善,财务独立核算,盈余返还;农民社员80户以上且至少占社员总数的90%。
  (二)选项入库
  1市、县(市、区)农业资源开发局应建立农业产业化龙头企业和农民专业合作组织资料库。每年对资料库进行更新,保证对所属区域内潜在项目建设单位的情况准确了解。
  2根据省农业资源开发局、省财政厅确定的产业化经营项目申报指南,各县(市、区)农业资源开发局、财政局按照上年投资规模的1.2-1.5倍,初选项目入库,经市农业资源开发局、财政局考察后建立项目库。各地要从项目库中优选项目申报立项。入库项目要按规定编制项目建议书。
  第二十三条可行性研究报告编制
  (一)根据省下达的编制可研报告通知,市农业资源开发局通知相关项目县(市、区)农业资源开发局和项目申报单位编制可行性研究报告。可行性研究报告必须委托有相应资质的机构编制。
  (二)产业化经营项目可行性研究报告主要内容。项目背景及必要性,建设条件,建设单位基本情况,市场分析与销售方案,项目建设方案,投资估算与资金筹措,财务评价,环境影响评价,农业产业化经营与农民增收效果评价,项目组织与管理等。
  第二十四条项目计划管理
  (一)年度计划编报
  通过省级评审的项目,根据省主管部门的要求组织编制项目计划。项目计划的编制以可行性研究报告和计划编制要求进行。
  (二)年度计划主要内容。
  1计划编制说明书。包括项目主要建设内容,建设地点,投资规模及资金来源,预期效益等。
  2项目计划表。填写国家农发办统一制发的项目计划表,并通过表内和表间审核。
  3附件。包括市、县(市、区)财政资金配套承诺书等。
  第二十五条实施方案编制
  (一)产业化经营财政补助项目需编制项目实施方案。年度计划确定后,县(市、区)农业资源开发局、财政局根据经评审的可行性研究报告和项目生产经营的实际情况,编制产业化经营财政补助项目实施方案。
  (二)实施方案的主要内容:
  1项目建设方案及投资概算。生产性土建工程的规划和布局,主要建设内容、建设标准、用途等;生产技术方案及工艺流程,生产设备选型。辅助工程及辅助设备方案。前期工作费用、科技措施推广应用等。
  2资金筹措方案。总投资及资金构成,企业自筹资金及银行贷款筹措方案等。
  3项目进度计划。项目实施总体时间安排,科技推广实施时间安排,项目建成后试运行及投产时间安排等。
  4带动农民增收措施。带动农民增收和产业发展的方式及措施,带动农民增收的效益等。
  5组织管理。项目实施单位成立的组织机构、人员组成及分工,项目实施的组织过程。
  第二十六条 计划的调整、变更和终止
  项目计划经审批确定后,原则上不得调整。对因不可抗力确需调整的,按省有关规定的权限和程序报批。每个项目的计划调整最多一次。对立项当年12月底仍未开工建设的项目,由县(市、区)农业资源开发局、财政局按照程序提出项目调整、变更、终止的方案,逐级上报审批。
  第二十七条产业化项目实施
  (一)项目督查
  1市、县(市、区)农业资源开发局、财政局应加强对项目进度、建设质量、计划执行等情况进行督查,市级在项目实施过程中督查不少于3次。
  2实行项目进度月报制。各县(市、区)农业资源开发局每月将项目各项建设内容的进展情况及资金使用情况报市备案。
  (二)项目报账
  1产业化经营项目财政资金执行县级财政报账制。财政补助项目必须在项目各项建设内容全部按计划实施到位,项目实际总投资不得少于计划规定的建设投资,由各县(市、区)农业资源开发局、财政局验收合格后进行报账。财政贷款贴息项目由各县(市、区)财政局、农业资源开发局共同审核企业贷款的真实性,凭银行结息单原件,在下达的贴息计划内报账。
  2产业化经营项目财政结余资金部分,按照项目调整权限办理审批手续,安排在同一项目县土地治理项目区增做工程。
  (三)项目标牌标志
  产业化经营项目标牌标志,按省农业资源开发局文件规定,在主要土建工程上设置项目永久性标牌,在其他工程和主要设备上设置农业综合开发标志。
  第四章项目竣工管理
  第二十八条竣工审计
  (一)项目工程实施完后,必须进行工程决算审计。竣工审计工作由县(市、区)财政局、农业资源开发局组织实施。项目竣工前,县(市、区)财政局、农业资源开发局应聘请有资质单位开展审计,包括工程规格、数量及造价审计。县(市、区)财政局依据审计报告报帐。
  (二)项目工程竣工决算审计是项目验收的前提,项目工程审计报告是项目验收的必备材料。所有农业综合开发工程竣工决算审计后,方可进行县级验收和市级验收。
  (三)县(市、区)农业资源开发局、财政局在项目立项时,应及时将年度项目计划文件抄送县(市、区)审计部门,在与中标单位签订合同时应当明确必须经审计后方可办理工程款结算。在有关单位出具审计报告之前,预付工程价款不得超过合同总价的80%。凡竣工决算未经审计的,不得以联合验收报告作为结算工程价款的最终依据。
  (四)在竣工审计中,各县(市、区)农业资源开发局必须提供工程全套施工图纸、招投标文件、中标通知书、工程承建合同;施工单位必须提供施工现场签证、施工中有关材料采购协议和会办纪要、工程竣工图、报审竣工结算书、其他有关资料,服从审计;监理单位必须提供详实监理资料。审计单位现场勘察时要公正、准确,避免发生矛盾,要根据合同和招投标文件、工程相关造价文件以及商定的时间交付审计报告。
  第二十九条县级验收
  (一)各项目县在完成项目工程建设后,要及时组织年度项目自验工作。
  (二)县级验收应采取全覆盖的方式,对每个工程都进行检查。
  (三)县级验收结束后,应完成以下材料:
  1自验报告;
  2年度工作总结及来年的工作安排;
  3资金到位、使用和管理情况的报告;
  4统计报表及统计分析;
  5项目建设档案资料;
  6项目区现状图、规划图和竣工图。
  第三十条市级验收
  (一)市级验收必须在县级验收、问题整改完成后进行。
  (二)市农业资源开发局、财政局组建项目验收小组,负责对全市农业综合开发项目进行市级验收。
  (三)市级验收对中沟级以上的工程必须100%普查。对小沟级工程采取抽查方式进行,抽查至少覆盖1/3的工程量。
  (四)验收结果设优秀、合格、不合格等3个格次。
  第五章项目档案管理
  第三十一条市、县(市、区)农业资源开发局、财政局在项目立项、审批、实施、竣工验收和移交管护活动中所形成的各种形式的文件资料应列入归档范围。农业综合开发项目建设单位归档文件资料范围,按项目单位项目建设与管理实际,参照农业综合开发项目管理部门文件归档范围进行收集归档。
  第三十二条应归档的文件材料包括:
  (一)前期准备类:包括开发规划(总体规划、阶段性规划、专项规划);项目库资料(入库文件材料、项目建议书及建议书评审或批复的材料);可行性研究报告及评审、批复等文件材料。
  (二)立项审批类:1项目初步设计或实施方案及相关申报、审批文件资料等;2项目计划申报、批复文件及相关附件材料;项目计划调整、变更的申报、批复文件资料等。
  (三)项目实施类:1项目管理公示及其它实施过程中管理工作的文件等。2土地治理项目招标资料(包括项目招标公告或邀请函、招标文件、评标报告、中标通知、中标单位投标资料、合同协议等)、监理资料(含监理合同协议、监理大纲、工程计量单及工程款支付证书、监理工作总结)、工程施工预决算资料和土地治理项目中非工程类农业(土壤改良、购良种等)、农机、林业等措施实施的证明材料,科技推广和培训等项目实施证明材料。
  (四)竣工验收类:1上级管理部门对项目验收的有关材料,本级项目自验的有关资料,项目审计的有关文件资料;2项目工程验收表、项目建设单位项目实施总结。
  (五)建后管护类:项目区工程及其他固定资产移交文件资料。工程管护责任书、农机具管护责任书、林网管护责任书,产权变更有关材料。
  (六)其他资料:有偿资金借款手续、以物折资和以劳折资结算表等。
  第三十三条农业综合开发项目归档文件资料保存期限分为永久、长期、短期三种,立项审批第2类和竣工验收第1类资料保存期限为永久,前期准备类、项目实施第2类和建后管护类为长期,其余均为短期。
  第三十四条县(市、区)农业资源开发局在项目实施完成后应及时归档。文件资料应按项目年度、分项目整理。
  第三十五条市农业资源开发局对每年项目年度文件资料按农业综合开发项目大类(土地治理、产业化经营项目)进行归档;具体文件材料按农业综合开发项目管理阶段收集整理。
  第六章建后工程管理
  第三十六条 农业综合开发项目竣工验收合格后,应当明确管护主体,各县(区)项目建设单位(项目法人)根据资产性质及时办理移交手续,分别移交给乡镇、村、个人等产权所有人。
  第三十七条农业综合开发土地治理类项目投资兴建的中沟级以上建筑物以及骨干道路、输变电线路、仓库、晒场等,应明确为国有资产;小沟级建筑物、机耕路、林网等田间工程,应明确为集体资产;以财政补贴的形式扶持农户购置的农机具和大棚等,应明确为农户家庭资产。
  第三十八条各产权单位或个人对项目工程、农机具进行接受、登记并负责管理,并填写固定资产移交表确定接收。
  第三十九条农业综合开发形成的资产,在产权明晰的前提下,根据资产的性质、管理的重点和目标,采取相应的运行管护形式。主要采取以下形式:
  (一)专业部门管护。水利骨干工程,由乡镇水管部门管护;仓库、晒场、农技设备等由乡镇农技部门统一管护;骨干道路由乡镇委派相关部门统一管护。
  (二)村集体统一管护。项目区内小型农田水利工程、机耕路和农田林网,由受益的村集体经济组织或村委会指派专人或成立专业队管护。
  (三)水利专业户管护。在坚持工程产权归村集体所有或乡镇所有的前提下,由乡镇村采取公开竞标的办法,将工程使用权通过承包、租赁、拍卖的形式落实到专业户,与专业户签订运行管护合同。
  (四)农民联户管护。喷滴灌等设施由受益农户联合起来共同负责运行管护工作。
  (五)农村专业合作经济组织管护。由乡镇或村委托项目区内的相关专业合作社或协会管理工程。
  (六)龙头企业管护。采取项目区建设与农业龙头企业基地建设相结合,龙头企业参与投资项目工程建设,将项目区作为其原材料生产车间的,由乡镇委托企业对项目区内的工程统一管理、使用。
  第四十条明确管护主体后,管护主体应根据实际情况细化管护责任,落实管护责任人,建立健全管护制度,落实管护报酬,保证农业综合开发项目的正常运行。
  第四十一条管护经费按照“谁受益、谁负担”和“以工程养工程”的原则,实行乡镇、村集体、龙头企业(合作社)、农户多渠道承担,国家适当补助。
  (一)对有经济收益的基础设施如泵站、防渗渠道等,按照保本微利、规范服务的原则,通过招标择优选择运行管护主体。管护经费通过服务收费解决,可以由水费返还,在正常的水价范围内适当让利于管护责任人,作为管护经费。
  (二)对大型灌区的水利工程,由所在乡镇明确水利部门负责管理,通过按成本收取水费和财政补助两条渠道筹集管护经费。
  (三)对农田林网,可以通过拍卖收益分成回收部分资金,用于补充公益性基础设施的维护经费。
  (四)农户家庭资产,由农户直接进行管理,承担管护经费。
  (五)龙头企业(合作社)承担管护责任的,自行落实管护资金。
  (六)县(市、区)农业资源开发局、财政局按照土地治理项目年度计划中农业综合开发财政资金总额的1%比例计提工程管护经费,专项用于农发工程管护。
  (七)鼓励有条件的镇村,安排专项管护资金。
  第四十二条农发工程管护经费由县(市、区)农业资源开发局、财政局统筹安排和管理,实行分账核算,专款专用。当年结余经费可续转下年继续使用。管护经费主要用于工程设计使用期内的公益性农发及设备的日常维修、必要的小型简易管护工具和运行监测设备购置等。由农发工程管护主体提出用款计划申请,经所在村民委员会和乡级政府审查同意,报经县(市、区)农业资源开发局、财政局审核批准后,根据批准的用款计划,按县级财政报账制度有关规定支付资金。
  第四十三条在工程移交后,由村委会组织,县(区)农业资源开发局、财政局和乡镇项目管护领导小组共同监督,明确管护责任到个人,签订管护合同,明确责任,各责任人须填写工程管护责任书和林网管护责任书。
  第四十四条县(市、区)农业资源开发局、乡镇工程管护领导小组定期、不定期对项目区的管护工作进行检查,发现管护不力、设施破坏的,按管护合同对管护单位或管护人员进行教育和处罚。
  第七章项目效益评价
  项目竣工验收并运行一年后,应对项目工程效益进行综合评价。
  第四十五条土地治理类项目主要考核项目建成后完成的土地治理面积,新增改善灌溉面积,新增农产品生产能力,投入产出比,生态建设与环境保护,受益人口数量,以及培训农民、推进农业结构调整、发展高效农业和促进农民增收等情况。
  农业产业化类项目主要考核项目直接带动基地农户数量、受益农户增收情况,扩大主导产业规模情况,带动当地相关产业发展情况等。
  第四十六条绩效考评工作程序一般分为前期准备、组织实施、总结三个阶段。
  (一)前期准备阶段。确定考评项目和对象;下达考评通知;制定考评实施方案。
  (二)组织实施阶段
  1上报绩效自评报告及相关资料。被考评单位根据确定的绩效目标、项目实施情况和考评方案,上报绩效自评报告及相关资料。
  2形式审查。考评组对被考评项目单位提交的绩效自评报告及相关资料进行审查。
  3现场和非现场考评。现场考评,由考评组到现场采取勘察、询查、复核等方式,核实有关情况,在此基础上对所掌握的有关信息资料进行分类、整理和分析,提出考评意见。非现场考评,由考评组在对被考评对象单位提交的资料进行分类、整理和分析的基础上,提出考评意见。
  (三)总结阶段。考评工作完成以后,应及时进行总结,撰写绩效考评报告,建立考评档案,并研究解决考评工作中存在的问题。
  第四十七条绩效评价结果是安排以后年度农业综合开发项目的重要依据。对绩效较好的地区和单位采取通报表扬、优先支持等方式予以鼓励;对绩效较差的地区和单位采取通报批评、限制申报等方式予以警示。
  第八章附则
  第四十八条本规定由市农业资源开发局和市财政局负责解释。
  第四十九条本规定从发布之日起开始施行。

葫芦岛市建设工程竣工规划验收办法

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市人民政府令

               第94号

  现将《葫芦岛市建设工程竣工规划验收办法》予以公布,自2006年8月1日起施行。


              市长 孙兆林
            二○○六年六月十一日

        葫芦岛市建设工程竣工规划验收办法

  第一条为保证建设工程符合规划许可要求,规范城市建设工程规划验收行为,根据《中华人民共和国城市规划法》、《建设工程质量管理条例》和《辽宁省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条城市规划区内实施的建设工程竣工规划验收适用本办法。
  第三条市、县(含县级市、区,下同)城乡规划行政主管部门负责本规划区内建设工程竣工规划验收工作。
  第四条本办法所称建设工程,是指经城乡规划行政主管部门依法许可实施的建筑工程、市政公用工程、占地广告、建筑外装修、城市雕塑工程和其他工程设施。
  第五条建设单位或个人按照建设工程规划许可证及附件、附图要求,全面完成建设用地范围内的各项建设工程和环境建设后,向城乡规划行政主管部门申请规划整体验收。
  第六条 小区内住宅工程,按单体工程实行该规划项目分段验收。小区内的其他单位工程要以整体规划验收作为竣工验收备案的依据。
  第七条 单位工程规模二等以上(含二等)且能独立划分使用功能的区段,可实行规划分段验收,并进行分段备案;工程竣工后,实行规划整体验收,并进行工程竣工验收备案。
  第八条 建设单位或个人按照本办法第五、六、七条要求,在组织工程验收10个工作日前向城乡规划部门申请规划验收。申请规划分段验收和整体验收的工程都要填写《建设工程竣工规划验收申请表》,并提供该工程的规划设计批复、规划设计总平面图和环境规划图、综合管网规划图和建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及其他应提供的相关资料。
  第九条 建设单位或个人报送《建设工程竣工规划验收申请表》及相关资料10个工作日内,城乡规划部门组织规划验收并对整体验收合格的工程核发《建设工程竣工规划验收合格证》,对分段验收合格的工程核发《建设工程竣工规划分段验收合格证》。
  第十条 城乡规划主管部门要在办公场所公示《建设工程竣工规划验收申请表》示范文本及具体办理建设工程竣工规划验收工作人员职责等相关材料。
  第十一条 未取得《建设工程竣工规划验收合格证》或《建设工程竣工规划分段验收合格证》的,建设单位不得组织竣工验收或分段验收,备案管理部门不予备案,房产管理部门不予办理房屋所有权初始登记手续。
  第十二条 违反本办法应予以处罚的行为,按《中华人民共和国城市规划法》、《建设工程质量管理条例》和《辽宁省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的罚则执行。
  第十三条 市、县城乡规划行政主管部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,由所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第十四条 本办法执行中的具体问题由市城乡规划局负责解释。
  第十五条 本办法自2006年8月1日起施行。


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