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对俄罗斯司法改革的认识和思考

余茂玉* 程 懿**
(西北政法学院 陕西西安 710063 南京陆军指挥学院 江苏南京 210045)


【摘 要】在当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，俄罗斯系统构想司法改革，通过多年努力，终于取得了丰硕成果。丰富、具体的经验材料和特殊的理论和实践尽管是在俄罗斯的特定条件下生成的，但却是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，这对我国正在进行的司法改革是大有裨益的。
【关键词】 俄罗斯司法改革 变化 成果 借鉴

Comprehending and Pondering On the Judicial Reform of Russia
Abstract:In the contemporary development of law,reform is regarded as the most common form.In order to catch up with the developed country or set up a newly social institution,the Russia system conceives of a judicial reform and makes great performances through many years efforts.Although the abundant and concrete experiences,the special theory and practice are generated under the special terms of Russia,they are the criticial factors that change the Russia law from ancient to modern.Most of all,it is benefial to our judicial reform.
Keywords:judicial reform of Russia;change;performance;imitate.

当我国法学理论和实务界在热火朝天地探讨我国司法改革的同时，我们的邻国——俄罗斯并没有停滞，它也在如火如荼地进行着司法改革。尽管各国历史文化背景不同，司法制度沿革差异大，但并不代表对我们无任何借鉴意义，这种借鉴我们认为不应是照搬照抄，而应是科学的法律移植。正是基于此，我们拟对俄罗斯司法改革作一点评，以期为我国未来的司法改革提供些许参照和借鉴。
一、俄罗斯司法改革的驱动因素
我们知道，世界各国的法律总体上可为两大法系——大陆法系和普通法系。而俄罗斯的法律总体上应归入大陆法系之中，因此它具有大陆法的一些基本特征：第一，强调议会立法（实质上是专家立法，只是加盖了议会的橡皮图章）。在司法过程中所适用的法律都是由立法机构制定颁布的法律、法令，而不像英、美等普通法国家中，法官可以在司法中自己创造新的法律。第二，强调国家法律的法典化。如制订统一的民法典、商法典等。第三，司法中极少遵从先例。即在审理一个新案时未必要按照别的法院以往对类似案件的裁定作出相似的判决。
法律变迁可以以不同的方式发生，它可以是不同行为主体引进一系列规则的结果，也可以发生在几种既有法律体制的竞争过程中，还可以强行从外部改变旧的法律制度。前两种均是法律自然演进型变迁，第三种则为政治过程所决定，具有强制性，是大部分后发国家所普遍采用的模式，即法律改革模式。它实际上是政府为寻求制度效率改进而进行的一种既有的秩序治理结构的主动调整，包括大规模的变法、立法及其相关支持制度（司法系统）的改革和完善。经济转轨国家大多采用此种模式。
俄罗斯的法律在转轨时期处于非均衡状态，而且变化迅速。苏维埃政权时期司法机关活动的主要目的是“保卫无产阶级革命的成果和保障国家利益”。自从俄罗斯联邦获得国家主权之后，司法权力机关的主要职能是保护公民的权利和自由。当然，同时还保留了保护社会和国家利益、确保普通法院在行使司法权时能正确适用法律。计划经济时期的旧的法律已经不适应私有化之后的商业实践，而新的法律又由于政府行为的不确定性而难以实施，这主要表现在以下几个方面：①“法律战争”。由于中央政府的控制力薄弱，并且形成各种行政法规繁多且相互冲突的局面。②低效率的司法体系。在俄罗斯有三个相互独立的法院系统：商事法院、仲裁法院和宪法法院。人们常常搞不清楚到哪一个法院去打官司，法官素质不高而且腐败，同时诉讼费用很高；律师知识结构老化；警察缺乏执行能力，且常常与黑帮串通一气。低效率的司法体系使诉讼的成本高昂，俄罗斯公民和私人团体反而规避官方司法仲裁而求诸于私人仲裁机构甚至黑帮。③漏洞百出和过时的法律。④政府在立法时成为"被俘获"的政府。政府由于缺乏法律约束，常常对特殊压力集团或"行贿"的私人团体给予特殊的立法保护，使俄罗斯产生了许多"特殊法"，政府的这种立法的随意性为其腐败提供了得以滋生的土壤。
　　在计划经济或“人治”环境下，很可能只需求极少量的法律，如刑法、婚姻法等。对于向市场经济转轨的国家来说，有关市场经济的法律要想从字面上死的法条转化为“行动中”的“活法”，就必须创造民众对法律的需求，一般来说，按传统经济学家的观点，法律规则应该由公共部门来供给和实施，但是这需要一个高效率的公共部门，对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量，培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统，这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实，要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来，一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则，仍借用先前的司法队伍，鼓励公共法律的私人实施等公共法律慢慢地取得信誉之后，再加强和改革司法等执行系统，过渡到公共法律的公共实施阶段。如此，则法治秩序慢慢建立，合作秩序会拓展生产边界，使政府税源增加，并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制，走上国家治理结构的最优均衡。具体的制度要想在低成本的要求下实行，则需要完善司法，所以低成本、高效的司法改革就成为必需了。
二、俄罗斯司法改革进程、目标和任务
（一）改革进程
司法改革构想是俄罗斯联邦在1991年获得国家主权之后通过的，是一项以法律形式批准的成立作为俄罗斯国家政权三大分支机构（还有执行权力机构和立法权力机构）之一的司法权力机构的计划。《俄罗斯联邦司法改革构想》（以下简称《构想》）的通过，标志着俄罗斯当代司法改革的开始。1991年苏联解体，俄罗斯社会经济、政治制度发生了剧变，这些变化极大地影响着国家法律制度的变化。正在进行的司法改革作为国家法律改革乃至社会总变革的一部分，与法律改革和总变革在相同的指导思想下进行，在同一轨道上发展，实现着改革的共同目的，带有社会改革固有的基本特征和缺陷。俄罗斯自上而下的司法改革使其司法状况有了很多新的变化。
第一，俄罗斯已建立起符合所有国际准则的法律基础。最近几年，通过了俄罗斯新的刑事法典、俄罗斯民事法典、俄罗斯刑事诉讼法典、俄罗斯民事诉讼法典、俄罗斯劳动法典、俄罗斯行政违法法典及其他大量法律。俄联邦最高法院的活动符合国际惯例。俄罗斯法院在工作中广泛采用公认的原则和国际法准则以及作为俄罗斯法律系统组成部分的俄罗斯国际条约。
第二，俄罗斯司法权力机构拥有一切必要的国家权力标志。对于法院的裁判，所有的国家权力机关、地方自治机关、社会团体、领导人以及其他自然人和法人都毫无例外地必须遵守。俄联邦全境都必须遵守。在负责对法律法规的内容实行监督的同时，俄司法权力机构现在又被赋予一项崭新的权限。法院现在有权积极地影响立法和执行权力机关的行动与决定，发挥“平衡”作用。这大大提高了法院在确保统一执行联邦法律及建立俄罗斯统一法制空间方面的作用。
第三，司法权力机关还可以通过司法确保社会冲突的解决。也就是说，它是国家的一支稳定力量，能够保护公民的权利与自由并使社会避免社会冲突。法官作为司法权力唯一体现者的地位受到一系列物质和诉讼保障，以便法官保持独立性，不受其他政权分支机构和官员的影响。
第四，俄罗斯对司法系统拨款的办法也发生了重大变化。为实施俄联邦政府通过的《2002年至2006年发展俄罗斯司法系统》专项计划拨出448.65亿卢布的财政预算。这项计划已在实施中。2002年对法院的拨款比前一年增长79％，今年还将增长34％。去年新建了258个法院大楼，修复596座。俄罗斯政府正努力使对法院的拨款足以保障司法工作的独立性和充分性。
（二）改革目标
从以上变化可以看出俄罗斯已以浓缩的形式规定了司法改革的目标，主要包括：
首先是司法权运行价值取向的改变。改革前，司法机关活动的主要价值目标是保护作为社会共同的、平等的利益的代表者的国家及其利益，这与当时的经济制度、意识形态、国家治理方式及法的调控方式是一致的。新的司法体系首先要完成的恰恰是相反的任务突出个体作为独立的经济利益的代表者，并使这种利益免受国家的各种干预。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关的专横。这种价值取向是俄罗斯向市场经济过渡和建立资产阶级民主制的必然结果。当市场主体的权利和自由是市民社会生活的必要条件时，这些价值必然跃居首位。
其次是司法机关的改革。其目的在于依法确认司法机关在国家机构中作为独立于立法机关和行政机关的有权威的力量，并且在各种国家机关的相互关系中，确立法院的优势地位，改变过去那种法院从属于立法机关、行政机关甚至也从属于检察机关的状况。
最后是司法制度的改革。为了确认和保障主体的权利和自由，为了确立法院的权威，必须进行一系列的制度改革，主要包括有陪审的实施，在诉讼活动中引入辩论制，以及证据制度的改革，等等。
（三）改革任务
俄罗斯为了实现上述司法改革目标，司法改革的任务是艰巨而繁重的：（1）在确认和保障人权方面，坚定不移地保护人的基本权利和自由，以及公民在诉讼过程中的宪法权利；确认在法定情况下，每个人享有由陪审法庭审理他的案件的权利；增加对公职人员的不法行为向法院提出控告的机会；建立对采取强制措施和其他诉讼强制手段的合法性的司法监督；在刑事司法领域，法院的作用不再服务于同犯罪作斗争这一目的，代之以更加中立地通过实施刑法，保护社会免遭犯罪的侵犯、保护与刑事司法有关的公民的权利和利益。（2）在司法机关建设方面，在刑事和民事诉讼立法中按照科学的法律精神确认司法机关组织和活动的民主原则和具体规则；提高对法院、检察机关、内务机关、侦查机关的物质技术保障水平，以及对被委以重任的司法机关的工作人员的物质、生活和社会保障； 保障司法机关活动及司法统计活动的可靠并提高其公开性；完善法官独立、只服从法律的保障体系，实行法官终身制。（3）在诉讼活动中重建有陪审的审判，实行辩论制、贯彻各方法律地位平等原则以及对刑事被告人的无罪推定原则；对不同的诉讼规定不同的诉讼程序和诉讼原则等。
三、俄罗斯司法改革的成果
由于改革经过了细密的筹划，有系统的设想，司法改革方向是对路的，俄联邦通过这些年来的改革取得了骄人的成就。尤其明显的成就是法院的变化。一句话可概括为“体系不断完善，地位进一步明确，作用有所提高。”首先，几年来，俄联邦相继制定了联邦《宪法》、《法官地位法》、《宪法法院法》、《仲裁法院法》、《最高法院法》和《军事法院法》等相关法律，这些法律明确规定了各法院的设置、职权、地位、 作用和相互关系，为法院机构的完善提供了法律依据，从而基本完成了法院体系的建设。如1990年10月成立了宪法法院；仲裁法院1992年始建，1995年已成体系；普通法院中的最高法院的组建基本完成。这就为法院的独立、作用的发挥和权威的形成奠定了组织基础。其次，形成了有助于司法独立的一些观念和原则。比如，全部国家权力被分为立法、行政、司法三个部分，法院享有了国家的一部分重要权力，在国家机关体系中有了自己的地位；法院和法官曾经必须履行的以各种形式向其他机关汇报的义务被废除了；法官不参加政治活动也成为一项法律原则，等等。再次，扩大了法院的管辖范围。其中，法院在审查代议机关、行政机关的行为和决定的根据及合法性方面的权力明显地扩大了，例如，宪法法院有权审查各级各类法律文件、各级各类国家机关采取的措施是否违宪。法院甚至被授权审查实施军事侦查活动的军事机关的行为和决定的根据及合法性，这种审查对俄罗斯法院来说曾长期是审判权行使的禁区。最后，一些法律直接确认了法院、法官地位。如1992年通过的《俄联邦法官地位法》中有关防止任意中止和终止法院权力的规定，使得法院能够免受很多干扰独立地行使审判权；规定了选任法官的程序，这一程序将有效地防止那些业务和道德素质方面不称职的人进入法官队伍，保障了法官的素质；规定了法官协会的建立，以协调各种关系，并充分发挥法官团体的作用。
上述一系列重要法律和举措的出台，对提高法院在国家和社会生活中的作用、使法院具有与立法权、行政权相同的权威方面有积极的意义。在法院、法官发生较大变化的背景下，俄联邦司法改革取得的成果可谓之“瞩目”，主要包括如下几个方面：
第一，法院及法官的独立性初步形成。各级法院尤其是联邦最高法院在一些重要的刑事案件的审理中，顶住了其他机关的公然压力，依法独立地做出了判决，赢得了全社会普遍的肯定和尊重。
第二，采取了一些措施保障公民权利。前述重要法律以及程序法的制定和修改，扩大和保护了公民的基本权利。如建立起了对公民的人身、住宅、私生活不受侵犯等重要的宪法权利的审判监督；扩大了犯罪嫌疑人和刑事被告人的辩护权利；提高了对发现、搜集、调查诉讼证据活动的合法性要求。
第三，刑事诉讼中“有陪审的审判”（即陪审制）得以重建。司法改革过程中，人们对陪审制寄予了厚望，认为它是全部诉讼制度改革的关键，对培养所有的诉讼参加人的现代法律意识有着举足轻重的作用，即使是通过陪审法庭的审判被判有罪的人也不例外，他会感到，他受到的是人民的审判、公正的裁决，接受惩罚是应当的，从而建立起对法律的信赖和对法院的尊重。因此，希望通过建立和实行陪审制，保障法院应有的、相对于立法机关和行政机关的独立性，提高法院的民主程度，实行人道主义，保证司法公正。人们把陪审制的重建看作是全部司法改革的中心环节。《构想》建议应由陪审法庭审理应当判处一年以上有期徒刑刑罚的全部刑事案件。1993年以来，已经有联邦的十个主体开始实行陪审制。
第四，建立了较为广泛的国际联系，以求得支持与帮助。早在1992年，作为俄联邦司法改革首倡者和协调人的俄联邦总统国家法制局就与一些外国的和国际组织建立了联系，以便就有关司法改革的问题进行对话和交流。俄罗斯曾将诉讼程序的法律草案送交美、德等国的大学、法学研究机构以及联合国的有关委员会征求意见，联合国的代表也到俄罗斯进行了考察，并对俄罗斯司法改革的现状和前途进行了全面而详尽的报告。报告称俄的司法改革是具有重大意义的措施，呼吁国际社会给予最有力的支持，特别是物质上的帮助。美国、奥地利、英国、法国等国家先后接待俄法学家、法官 、行政官员和记者进行为期1-3周的考察，以实地了解这些国家的诉讼程序和技术，接受培训。美国还对俄罗斯的司法改革给予了资金和物质、技术上的支持。
第五，建立了俄联邦总统司法改革委员会。为了顺利推进司法改革，俄联邦总统司法改革委员会这一咨询机构建立。其成员均由总统在联邦法院和行政机关的领导人、著名学者和法学家、法学学术团体的领导人中任命。该委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院，以及法官协会、律师协会的参加下开展工作，负责协调俄联邦有关部、委以及地方司法改革委员会在实现《构想》方面的活动。委员会分析有关改革的情报信息，提出进一步发展的预测、规划和建议；组织起草有关司法改革问题的法律以及总统的命令和指示；采取措施保障中央和地方有关机关和组织在司法改革进程中的协调一致，促进他们各自作用的发挥；为俄联邦总统提供在推进司法改革方面开展国际合作的建议。司法改革委员会的建立标志着俄罗斯司法改革的进一步深入。
结 束 语
当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，尤其是发展中国家以及社会发生巨大变革的国家，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，更是图强走上改革之路。我们的邻国几年来的司法改革实践，为法律发展的无条件与有条件性的统一提供了较为丰富、具体的经验材料，这些特殊的理论和实践是在俄罗斯的特定条件下生成的，凝结了俄罗斯人的法律经验和智慧，是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，也成为进一步发展的必要环节。司法改革是一项复杂的系统工程，需要的是精心设计、统筹安排，使每一项具体改革措施成为改革全局的有机组成部分，并通过每一项措施的采取推动其他改革的展开，进而达到全局的成功。我们撰写此文的目的在于将我们的邻国司法改革的经验介绍过来以求为我国正在进行的司法改革提供一些参照。



*本文原载于《行政与法制》2004年第7期，此处有增删。

参 考 文 献
〔1〕诺斯：《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店1994年版。
北京市人大常委会


北京市人民代表大会常务委员会关于修改《北京市文物保护管理条例》的决定
北京市人大常委会


（1997年10月15日北京市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过）


北京市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议，根据《中华人民共和国行政处罚法》以及国家法律、法规的有关规定，决定对《北京市文物保护管理条例》作如下修改和补充：
一、第二十一条增加第二款：“擅自拆除、改建、迁移文物建筑的，由文物行政管理机关责令恢复原状，对文物造成损坏的，责令赔偿损失。”
二、删去第四章中的第二十五条。
三、第二十六条增加第三款：“擅自变更文物建筑使用性质或者使用权的，由文物行政管理机关责令停止侵害行为，对因使用不当造成文物损坏的，责令赔偿损失。”
四、第二十七条增加第二款：“对使用的文物建筑不进行保养或者维修的，由文物行政管理机关责令限期改正；逾期不维修造成文物建筑损坏的，责令赔偿损失，并可责令停止继续使用，限期搬迁。”
五、第三十条增加第三款：“未经批准进行考古勘探或者发掘的，由文物行政管理机关责令停止勘探、发掘，追究直接责任人员的行政责任。非法发掘的文物，由文物行政管理机关暂扣、封存，并应当在20日内作出处理决定。”
六、第七章增加一条：“将私人收藏的文物私自卖给外国人的，未经文物行政管理机关批准从事文物购销活动的，文物经营单位经营未经文物行政管理机关许可经营的文物的，由文物行政管理机关暂扣、封存有关文物，并应当在20日内作出处理决定。”
七、删去第九章。
八、第五十一条第一项修改为：“未经批准在文物保护单位的保护范围内进行建设工程的，或者在文物保护单位周围的建设控制地带修建建筑物、构筑物的，由文物行政管理机关责令停止侵害行为，由城市规划管理机关或者由城市规划管理机关根据文物行政管理机关的意见，按照《北
京市城市建设规划条例》予以处罚。”
九、将第五十一条第二项、第三项、第四项、第六项、第七项、第十一项、第十二项、第十三项删去。
十、第五十一条第五项修改为：“刻划、涂污或者损坏国家保护的文物尚未造成严重后果的，或者擅自移动、拆除、污损、破坏文物保护标志的，由文物行政管理机关责令改正，由公安机关或者文物所在单位处以罚款或者责令赔偿损失。”
十一、第五十一条第八项修改为：“发现出土文物隐匿不报、不上交国家的，由公安机关给予警告或者罚款，并追缴其非法获得的文物。”
十二、第五十一条第九项修改为：“未经文物行政管理机关批准，从事文物购销活动的，由工商行政管理机关或者由工商行政管理机关根据文物行政管理机关的意见，没收其非法所得和非法经营的文物，可以并处罚款。”
十三、第五十一条第十项修改为：“将私人收藏的文物私自卖给外国人的，由工商行政管理机关处以罚款，并可以没收其文物或者非法所得。”
十四、第五十一条增加三项：第一项为“在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的，由公安部门或者由公安部门根据文物行政管理机关的意见予以制止，可以处以罚款。”第二项为：“文物经营单位经营未经文物行政管理机关许可经营的文物的，经工商行政管理机
关会同文物行政管理机关检查认定，由工商行政管理机关没收其非法所得，可以并处罚款或者没收其非法经营的文物。”第三项为“全民所有制博物馆、图书馆等单位将文物藏品出售或者私自赠送给其他全民所有制博物馆、图书馆等单位的，由文物行政管理机关责令追回出售、赠送的文物
，没收其非法所得或者处以罚款，对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”
十五、将第五十一条第二款修改为“本条规定罚款的数额依照《中华人民共和国文物保护法实施细则》执行，法律另有规定的从其规定。”
十六、第五十四条修改为“当事人对行政处理决定不服的，可以在接到处理通知之日起15日内向作出处理决定的机关的上一级机关申请复议，也可以在3个月内向人民法院起诉，但对文物行政管理机关作出的保护文物的保护应当立即执行。期满不起诉又不履行处理决定的，由做出处
理决定的机关向人民法院申请强制执行。”
此外，根据本决定对部分条、款、项的顺序作相应的调整和修改。
本决定自1998年1月1日起施行。
《北京市文物保护管理条例》根据本决定作相应的修正后，重新公布。

北京市文物保护管理条例

（1987年6月23日北京市第八届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过 根据1997年10月16日北京市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议《关于修改〈北京市文物保护管理条例〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为了实施《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》），加强对文物的保护和管理，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护：
（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；
（二）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（三）历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；
（四）重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；
（五）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石和具有历史价值、纪念意义的古树名木同文物一样受国家保护。
第三条 本市行政区域内地下、水域中遗存的一切文物，属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻等，除国家另有规定的以外，属于国家所有。
国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有。
第四条 属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和传世文物，其所有权受国家法律的保护。文物的所有者必须遵守国家有关保护管理文物的规定。
集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑所有权变更时，须向文物行政管理机关登记。
第五条 本市各级人民政府保护本行政区域内的文物。
任何组织和个人都有保护国家文物的义务。

第二章 文物管理机构
第六条 北京市文物事业管理局（以下简称市文物局）是本市文物行政管理机关，主管全市文物保护管理工作。
区、县文物行政管理机关，在市文物局的指导下，负责本区、县的文物保护管理工作。
第七条 园林、宗教、房管、教育以及其他行政管理机关，在文物行政管理机关的监督和指导下，对其所属的使用文物的单位加强管理，依法做好文物保护工作。
第八条 依照《文物保护法》核定的文物保护单位，应当区别情况设立专门机构或者配备专职、兼职人员，在文物行政管理机关的指导下，负责该文物保护单位的保护管理工作。
第九条 市人民政府遴选专家、学者和有关部门的负责人成立市文物古迹保护委员会，协助市人民政府研究和审议文物保护管理工作中的重大问题。

第三章 文物保护管理经费
第十条 文物保护管理经费分别列入市、区、县财政预算。
第十一条 各级人民政府和文物行政管理机关，应当多渠道筹措资金，用于文物保护和修缮。
第十二条 建立文物保护基金，具体办法由市人民政府制定。
第十三条 鼓励国内外团体和个人自愿捐资发展文物事业。
第十四条 文物保护管理经费不得挪作他用。

第四章 文物保护单位
第十五条 本市行政区域内的文物保护单位分为：全国重点文物保护单位，市级文物保护单位，区、县级文物保护单位。
市级文物保护单位，由市文物局提出，市人民政府核定公布，报国务院备案。
区、县级文物保护单位，由区、县文物行政管理机关提出，经市文物局同意，区、县人民政府核定公布，报市人民政府备案。
第十六条 区、县级文物保护单位的撤销，必须征得市文物局的同意，经原核定公布的人民政府批准。
第十七条 保护价值待定的文物古迹，区、县人民政府可以公布为文物暂保单位，视同区、县级文物保护单位予以保护。
文物暂保单位公布后两年内，必须完成对它的鉴定工作。根据鉴定结果，公布为区、县级文物保护单位或者公布撤销。逾期不公布，暂保单位自然撤销。
第十八条 未核定为文物保护单位或者文物暂保单位的文物古迹，市文物局在必要时可要求有关单位采取措施予以保护，并及时会同市有关单位作出处理决定。
第十九条 各级文物保护单位，应当依法划定必要的保护范围，并根据实际需要划出一定的建设控制地带。
全国重点文物保护单位、市级文物保护单位的保护范围和建设控制地带，由市文物局会同市城市规划管理局（以下简称市规划局）划定，市人民政府核定公布。
区、县级文物保护单位的保护范围和建设控制地带，由区、县文物行政管理机关会同区、县规划管理机关划定，经市文物局和市规划局同意，由区、县人民政府核定公布。
第二十条 各级文物保护单位分别由市、区、县文物行政管理机关作出保护标志说明，建立记录档案。
任何组织或者个人不得擅自移动、拆除、污损、破坏文物保护标志。
第二十一条 在文物保护单位的保护范围内，不得改变文物原状，不得损毁、改建、拆除文物建筑及其附属物，不得进行其他建设工程，不得在建筑物内及其附近存放易燃、易爆及其他危及文物安全的物品。
擅自拆除、改建、迁移文物建筑的，由文物行政管理机关责令恢复原状，对文物造成损坏的，责令赔偿损失。
保护范围内已有的非文物建筑，应当区别情况予以整治或者逐步拆除。
第二十二条 在文物保护单位的建设控制地带内兴建新建筑和构筑物，必须符合建设控制要求，建筑高度、体量、色调、风格都不得破坏文物保护单位的环境风貌。对不符合建设控制要求的建筑，由城市规划管理机关和文物行政管理机关责令整治、改建或者拆除。
第二十三条 在市、区、县级文物保护单位的保护范围内，因特殊需要进行建设工程以及在控制地带内的建设工程，必须经相应级别的文物行政管理机关同意后，报城市规划管理机关批准。重大建设工程还需由文物行政管理机关和城市规划管理机关报同级人民政府和上级文物行政管理
机关同意。
全国重点文物保护单位保护范围内的建设工程，必须经市人民政府和国家文化行政管理机关同意。
经批准的建设工程的建设单位，应当根据文物行政管理机关提出的文物保护要求制定保护措施，列入设计任务书。
第二十四条 因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应当依照《文物保护法》履行报批手续。
经批准迁移或者拆除的文物保护单位，应当由文物行政管理机关进行照像、测绘，保留必要的图纸、资料之后，始得施工。拆除的构件和材料属于国家所有的，由文物行政管理机关统一调配使用。
迁移和拆除所需费用和劳动力，由建设单位列入投资计划和劳动计划。
第二十五条 核定为文物保护单位的属于国家所有的文物建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，在不改变原状、不危害文物安全的原则下，分级分类，合理利用。
文物保护单位的使用性质及使用权的变更，必须经文物行政管理机关同意。
擅自变更文物建筑使用性质或者使用权的，由文物行政管理机关责令停止侵害行为，对因使用不当造成文物损坏的，责令赔偿损失。
第二十六条 使用文物建筑的单位，应当负责文物建筑的保养和维修。
对使用的文物建筑不进行保养或者维修的，由文物行政管理机关责令限期改正；逾期不维修造成文物建筑损坏的，责令赔偿损失，并可责令停止继续使用，限期搬迁。
第二十七条 使用文物建筑的单位，应当严格按照古建筑消防管理的规定，加强一切火源、电源的管理，配备必要的灭火设备。在重点要害部位，根据实际需要，安装自动报警和灭火装置。
第二十八条 使用文物建筑的单位，应当严格遵守文物保护管理的有关规定，接受文物行政管理机关的监督检查和指导。对有损文物建筑安全或者有碍开放的，由文物行政管理机关责令整治或者搬迁。整治、搬迁所需费用由使用单位及其上级主管部门承担。

第五章 考古发掘
第二十九条 在本市行政区域内进行考古发掘，必须依照《文物保护法》履行报批手续。
本市的考古调查和发掘，由市文物局指定的专业考古队进行。
未经批准进行考古勘探或者发掘的，由文物行政管理机关责令停止勘探、发掘，追究直接责任人员的行政责任。非法发掘的文物，由文物行政管理机关暂扣、封存，并应当在20日内作出处理决定。
第三十条 任何组织或者个人都不得私自挖掘地下埋藏的文物。
第三十一条 进行大型基本建设工程或者在文物较密集地区内进行建设工程，建设单位应当事先会同市文物局在工程范围有可能埋藏文物的地方进行文物的调查或者勘探工作。调查勘探中发现文物，应当共同商定处理办法。遇有重要发现，由市文物局报告国家文化行政管理机关。
在发现重要文物的地区，市文物局可会同市规划局划定禁止建设区。
第三十二条 需要配合建设工程进行的考古发掘，应当事先履行报批手续。确因建设工期紧迫或者有自然破坏的危险，急需对古文化遗址、古墓葬进行抢救的，可由市文物局组织专业考古队进行发掘，并同时补办批准手续。
第三十三条 凡因进行基本建设和生产建设需要文物勘探、考古发掘的，所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划，或者报上级计划部门解决。
第三十四条 在基本建设工程和其他活动中，任何单位或者个人发现古墓葬、古遗址和其他文物，必须对现场加以保护，并立即报告所在区、县文物行政管理机关。遇有重要发现，区、县文物行政管理机关应当及时报市文物局。
第三十五条 考古发掘工作必须严格按照有关规程进行，并接受市文物局监督检查。发掘结束后，发掘单位应当及时向市文物局提出工作报告。
第三十六条 发出出土文物不得隐匿不报，不得据为己有。
出土文物不得买卖和私相授受。
在考古发掘和随工清理中出土的文物，除由市文物局批准交给科研单位进行研究的以外，由发掘出土地点所在区、县文物行政管理机关指定单位保管。对于出土的珍贵文物，当地不具备保管条件的，由市文物局指定单位妥善予以保管。
市文物局在必要时可经市人民政府批准，调用本市的出土文物。

第六章 馆藏文物
第三十七条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位对收藏的文物应当向文物行政管理机关登记注册，并应当区分文物等级，建立藏品档案，设立专门的保管机构或者配备专职保管人员。文物库房及保管设备要符合保护文物的要求。
市文物局负责建立全市馆世故文物的一、二级藏品档案。
第三十八条 市文物局应当成立由有关专家组成的文物鉴定委员会，负责馆藏文物的鉴定工作。
第三十九条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品禁止出卖。
本市所属单位保管的国家二、三级文物藏品的调拨、交换须经市文物局批准。国家一级文物藏品的调拨、交换，由市文物局报国家文化行政管理机关批准。
无馆藏价值文物的处理须报请市文物局批准。
第四十条 本市所属单位保管的国家二、三级文物藏品到外省、市、自治区展览，必须经市文物局批准；国家一级文物藏品，必须经市人民政府批准。

第七章 流散文物
第四十一条 私人收藏的文物出售时，由市文物局指定的单位收购，严禁倒卖牟利，严禁私自卖给外国人。
第四十二条 除经市文物局批准、工商行政管理机关核发营业执照的单位外，其他任何单位或者个人都不得经营文物。
第四十三条 将私人收藏的文物私自卖给外国人的，未经文物行政管理机关批准从事文物购销活动的，文物经营单位经营未经文物行政管理机关许可经营的文物的，由文物行政管理机关暂扣、封存有关文物，并应当在20日内作出处理决定。
第四十四条 司法、公安、海关、工商行政管理机关依法没收的文物，应当妥善保管，并在结案后6个月内全部移交给市文物局。
第四十五条 银行、冶炼厂、造纸厂以及废品回收部门应当与市文物局指定的文物部门共同负责拣选出掺杂在金属器皿和废旧物资中的文物。拣选出的文物除供银行研究所必需的历史货币可由银行留用外，其余移交市文物局处理。移交的文物应当合理作价。
任何单位或者个人不得将拣选出的文物据为己有或者私相赠送。

第八章 文物出境
第四十六条 只允许在国内销售的文物和珍贵文物不得出口。文物出口和个人携带文物出境，必须经市文物局的专门文物鉴定机构进行鉴定，向海关申报。
第四十七条 馆藏文物出国展览，必须经市文物局审核并报市人民政府和国家文化行政管理机关同意。

第九章 奖励与惩罚
第四十八条 对保护文物成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府或者文物行政管理机关依照《文物保护法》第二十九条的规定给予表彰或者奖励。
第四十九条 有下列行为的，给予行政处罚：
（一）未经批准在文物保护单位的保护范围内进行建设工程的，或者在文物保护单位周围的建设控制地带修建建筑物、构筑物的，由文物行政管理机关责令停止侵害行为，由城市规划管理机关或者由城市规划管理机关根据文物行政管理机关的意见，按照《北京市城市建设规划条例》予
以处罚；
（二）在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的，由公安部门或者由公安部门根据文物行政管理机关的意见予以制止，可以处以罚款；
（三）刻划、涂污或者损坏国家保护的文物尚未造成严重后果的，或者擅自移动、拆除、污损、破坏文物保护标志的，由文物行政管理机关责令改正，由公安机关或者文物所在单位处以罚款或者责令赔偿损失；
（四）发现出土文物隐匿不报、不上交国家的，由公安机关给予警告或者罚款，并追缴其非法获得的文物；
（五）未经文物行政管理机关批准，从事文物购销活动的，由工商行政管理机关或者由工商行政管理机关根据文物行政管理机关的意见，没收其非法所得和非法经营的文物，可以并处罚款；
（六）文物经营单位经营未经文物行政管理机关许可经营的文物的，经工商行政管理机关会同文物行政管理机关检查认定，由工商行政管理机关没收其非法所得，可以并处罚款或者没收其非法经营的文物；
（七）将私人收藏的文物私自卖给外国人的，由工商行政管理机关处以罚款，并可以没收其文物或者非法所得；
（八）全民所有制博物馆、图书馆等单位将文物藏品出售或者私自赠送给其他全民所有制博物馆、图书馆等单位的，由文物行政管理机关责令追回出售、赠送的文物，没收其非法所得或者处以罚款，对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
本条规定罚款的数额依照《中华人民共和国文物保护法实施细则》执行，法律另有规定的从其规定。
第五十条 违反《文物保护法》和本条例情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 各级文物行政管理机关的工作人员，必须忠于职守，严格执法。徇私舞弊、玩忽职守、监守自盗的，依法严肃处理。
第五十二条 当事人对行政处理决定不服的，可以在接到处理通知之日起15日内向作出处理决定的机关的上一级机关申请复议，也可以在3个月内向人民法院起诉，但对文物行政管理机关作出的保护文物的保护应当立即执行。期满不起诉又不履行处理决定的，由做出处理决定的机关
向人民法院申请强制执行。
第五十三条 司法机关和行政管理机关对违反《文物保护法》和本条例的行为进行处罚，需要对文物进行鉴定时，可以委托专门的鉴定机构承担。

第十章 附 则
第五十四条 本条例执行中的具体问题，由市文物局负责解释。
第五十五条 本条例自公布之日起施行。1981年11月10日公布施行的《北京市文物保护管理办法》即行废止。



1997年10月30日