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福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》的公告

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 11:17:06  浏览:8557   来源:法律资料网
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福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》的公告

福建省人大常委会


闽常[2006]8号
福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》的公告

  《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》已由福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年5月26日通过,现予公布,自公布之日起施行。

福建省人民代表大会常务委员会
2006年5月26日


福建省人民代表大会常务委员会关于修改
《福建省人民代表大会常务委员会任免
国家机关工作人员条例》的决定
(2006年5月26日福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)

  根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》,结合本省实际,福建省人民代表大会常务委员会决定对《福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》作如下修改:

  一、第五条第一项修改为:“(一)在省人民代表大会闭会期间,根据省人大常委会主任会议(以下简称主任会议)的提名,任免省人民代表大会专门委员会(以下简称专门委员会)的个别副主任委员和部分委员。专门委员会成员的人选,必须在省人民代表大会代表中提名。”第二项修改为:“(二)根据主任会议的提名,任免省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任。”

  二、第十二条中“提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十日前,送达省人大常委会。”修改为“提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十五日前,送达省人大常委会。”

  三、第二十三条第一款修改为:“省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任,省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任,省高级人民法院副院长,省人民检察院副检察长的任命通过后,由省人大常委会主任或者其委托的副主任在省人大常委会会议上颁发任命书。”

  本决定自公布之日起施行。

  《福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》根据本决定作修改后,重新公布。


福建省人民代表大会常务委员会
任免国家机关工作人员条例
(2002年9月27日福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过
2006年5月26日福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议修正)

第一章 总  则

  第一条 为保障福建省人民代表大会常务委员会(以下简称省人大常委会)依法行使任免权,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律的规定,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 省人大常委会对权限范围内的本省国家机关工作人员的任命、免职、撤职、决定代理职务以及通过人选、接受辞职,适用本条例。

  第三条 省人大常委会任命的国家机关工作人员,应当具备履行职责相应的素质和能力,忠实地遵守宪法和法律,认真执行省人民代表大会及其常务委员会的决议和决定,自觉接受省人大常委会、省人民代表大会代表和群众的监督,恪尽职守,全心全意为人民服务。

  第四条 省人大常委会任免事项的具体工作,由省人大常委会人事代表工作机构负责。

第二章 任免范围

  第五条 省人大常委会任免本省国家机关工作人员下列职务:

  (一)在省人民代表大会闭会期间,根据省人大常委会主任会议(以下简称主任会议)的提名,任免省人民代表大会专门委员会(以下简称专门委员会)的个别副主任委员和部分委员。专门委员会成员的人选,必须在省人民代表大会代表中提名。

  (二)根据主任会议的提名,任免省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任。

  (三)在省人民代表大会闭会期间,根据省长的提名,决定副省长的个别任免。

  (四)根据省长的提名,决定省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任的任免,由省人民政府报国务院备案。

  (五)根据省高级人民法院院长的提名,任免省高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。

  (六)根据省人民检察院检察长的提名,任免省人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。

  (七)根据省人民检察院检察长的提请,批准任免设区的市人民检察院检察长。

  第六条 在省人民代表大会闭会期间,省人大常委会推选、决定本省国家机关工作人员下列代理职务:

  (一)省人大常委会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候,根据主任会议的建议,由省人大常委会在副主任中推选一人代理主任的职务,直到主任恢复健康或者省人民代表大会选出新的主任为止。

  (二)省长因故不能担任职务的时候,根据主任会议的提名,从副省长中决定一人代理省长的职务。代理省长的人选不是副省长的,可以根据主任会议的提名,决定任命为副省长后,决定其代理省长的职务。

  (三)省高级人民法院院长因故不能担任职务的时候,根据主任会议的提名,从省高级人民法院副院长中决定一人代理院长的职务。代理院长的人选不是副院长的,可以根据主任会议的提名,任命为副院长后,决定其代理院长的职务。

  (四)省人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,根据主任会议的提名,从省人民检察院副检察长中决定一人代理检察长的职务。代理检察长的人选不是副检察长的,可以根据主任会议的提名,任命为副检察长后,决定其代理检察长的职务。决定的代理检察长,须由省人民检察院报最高人民检察院和全国人大常委会备案。

  第七条 省人大常委会可以通过省人大常委会下列委员会人选:

  (一)根据主任会议的提名,通过省人大常委会代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。代表资格审查委员会成员的人选,必须在省人大常委会组成人员中提名。

  (二)根据主任会议的提名,通过省人大常委会特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。特定问题调查委员会成员的人选,必须在省人大常委会组成人员和省人民代表大会其他代表中提名。

  第八条 在省人民代表大会闭会期间,根据省人大常委会组成人员、专门委员会成员、省长、副省长、省高级人民法院院长、省人民检察院检察长提出的辞职请求,省人大常委会可以决定是否接受其辞职。省人大常委会决定接受辞职的,报省人民代表大会下一次会议备案。省人民检察院检察长的辞职,须由省人民检察院报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准。

  省人大常委会组成人员、专门委员会成员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须辞去省人大常委会、专门委员会的职务。律师担任省人大常委会组成人员、专门委员会成员期间,不得执业。

  第九条 省人大常委会可以撤销本省国家机关工作人员下列职务:

  (一)根据主任会议提出的撤职案,决定撤销省人大常委会工作机构主任的职务。

  (二)在省人民代表大会闭会期间,根据省长或者主任会议提出的撤职案,决定撤销个别副省长的职务。

  (三)根据省长或者主任会议提出的撤职案,决定撤销省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任的职务。

  (四)根据省高级人民法院院长或者主任会议提出的撤职案,决定撤销省高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员的职务。

  (五)在省人民代表大会闭会期间,根据主任会议的提请,决定撤换省高级人民法院院长。撤换省高级人民法院院长,须报最高人民法院提请全国人大常委会批准。

  (六)在设区的市人民代表大会闭会期间,根据设区的市人大常委会的决定和省高级人民法院的提请,批准撤换设区的市中级人民法院院长。

  (七)根据省人民检察院检察长或者主任会议提出的撤职案,决定撤销省人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。

  (八)根据省人民检察院检察长的建议,撤换下级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。

第三章 任免程序

  第十条 新的一届省人民政府领导人员依法选举产生后,应当在两个月内提请省人大常委会任命省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任。未重新任命的,其原任职务自行终止。

  除前款规定的人员外,省人大常委会任命的国家机关工作人员,在省人民代表大会换届后,继续担任原职务的,不需重新任命;不再担任原职务的,应当提请省人大常委会免职。

  省人大常委会任命的国家机关工作人员,其任职的机构职能已调整,但名称未变更的,不需重新任命;新设立、更名、合并、撤销或者不再属于省人民政府组成部门的,应当提请省人大常委会任免。

  第十一条 提请省人大常委会任免国家机关工作人员,提名人应当书面向省人大常委会提出任免案,并报送材料。

  提请任命案的材料,应当客观、全面写明拟任命人员的基本情况、简历、德才表现、任职理由等内容。新设立的机构,须附批准机关的文件。提请批准任命的,须附设区的市人民代表大会选举结果的报告。

  提请免职案的材料,应当写明拟免职人员的基本情况、免职理由等内容。机构更名、合并、撤销或者不再属于省人民政府组成部门的,须附批准机关的文件。提请批准免职的,须附设区的市人民代表大会或者人大常委会接受辞职的决定及表决结果报告,或者设区的市人民代表大会的罢免决定及表决结果报告。

  提请撤职案的材料,应当写明拟撤职人员的基本情况、撤职理由等内容,并提供有关材料。提请批准撤换的,须附设区的市人大常委会的决定及表决结果报告。

  第十二条 提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十五日前,送达省人大常委会。个别特殊情况不能按时报送的,提名人应当向主任会议作出说明,经主任会议同意后,可以列入省人大常委会当次会议议程。

  第十三条 省人大常委会人事代表工作机构应当对任免案进行初步审查,并向主任会议报告。审查认为对拟任免人员情况需作补充说明的,提名人机关应当及时报送补充说明材料。

  第十四条 任免案由主任会议决定提请省人大常委会会议审议。

  主任会议认为对拟任免人员情况需作补充说明的,提名人应当按照主任会议的要求到会或者书面作出说明。

  第十五条 省人大常委会会议审议任免案时,提名人或者其委托的副职领导人须到会作任免案的提请说明。由主任会议提名的,应当确定一名主任会议成员作提请说明。

  第十六条 审议省人民政府组成人员、省高级人民法院副院长、省人民检察院副检察长的任命案时,拟任命人员应当到会作供职发言,回答询问。

  第十七条 审议撤职案时,被提出撤职的人员有权提出申诉意见。

  第十八条 省人大常委会会议审议任免案,采用全体会议与分组会议相结合的方式。审议时,提名人或者其委托的人员应当到会听取意见,回答询问。

  第十九条 列入省人大常委会会议议程的任免案,在审议中发现有重大问题需要查清的,经主任会议提出,常务委员会会议同意,任免案可以暂不付表决。所提问题交有关机关调查、提出报告,由主任会议决定是否再次提请省人大常委会会议审议。

  第二十条 列入省人大常委会会议议程的任免案,在交付表决前,提名人要求撤回的,经主任会议同意,对该任免案的审议即行终止。

  第二十一条 省人大常委会会议对任免案应当逐人表决。通过省人大常委会代表资格审查委员会、特定问题调查委员会的人选,可以对每一项人选合并表决。

  同一职务同时有任命和免职两项表决时,先进行免职项的表决,再进行任命项的表决。

  第二十二条 省人大常委会会议表决任免案,采用按表决器或者其他无记名的表决方式。

  省人大常委会组成人员对任免案可以表示赞成,可以表示反对,也可以弃权。

  任免案以省人大常委会全体组成人员过半数赞成通过。

  任命案未获通过的,不得在同一次会议上就同一人选再次表决。如果提名人认为必要,可以向省人大常委会另一次会议作出说明,再次提出同一人选担任同一职务的任命案;如果再次未获通过,不得再提名其担任同一职务。

  任免案表决结果,由会议主持人当场宣布。

  第二十三条 省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任,省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任,省高级人民法院副院长,省人民检察院副检察长的任命通过后,由省人大常委会主任或者其委托的副主任在省人大常委会会议上颁发任命书。

  省高级人民法院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员,省人民检察院检察委员会委员、检察员的任命通过后,任命书由省人大常委会主任委托提名人代为颁发。

  任命书由省人大常委会主任签署。

  第二十四条 任免案通过后,省人大常委会应当书面通知提名人机关。任免名单应当在省人大常委会公报和本省主要新闻媒体上公布。

  第二十五条 省人大常委会任命的国家机关工作人员,任职期间死亡的,其职务自行终止,由提名人报省人大常委会备案。

第四章 任职监督

  第二十六条 省人大常委会可以通过视察、检查、调查、质询、评议和听取汇报、要求工作述职等方式,了解所任命的国家机关工作人员履行职务的情况,进行法律监督和工作监督。

  第二十七条 省人大常委会受理人民群众对省人大常委会任命的国家机关工作人员的申诉和意见,交有关机关调查处理。有关机关应当将调查处理情况报省人大常委会。

  第二十八条 省人大常委会任命的国家机关工作人员,应受降职处理或者撤职、开除处分的,处理机关须报省人大常委会依法予以免职或者撤职;受警告、记过、记大过、降级处分的,处理机关应当报省人大常委会备案。

第五章 附  则

  第二十九条 本条例自2002年12月1日起施行。



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广东省临时出国人员用汇管理实施细则

广东省人民政府办公厅


广东省临时出国人员用汇管理实施细则
广东省人民政府办公厅



根据中共中央、国务院中发〔1987〕21号《关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》、中办发〔1986〕3号《关于制止滥派团组和人员出国的通知》和中共广东省委办公厅、省人民政府办公厅粤办发〔1987〕26号《关于贯彻中央有关严格控制党政机关干部出
国规定的通知》,财政部〔1987〕财外字第843号《关于颁发党政机关干部出国用汇管理的暂行规定》的通知,以及中共中央、国务院、财政部近年来对因公出国经费和用汇要加强财政监督和管理的指示精神,为切实加强对党政机关干部和企事业单位人员出国(包括赴港澳地区,下
同)用汇的管理与监督,特制定本实施细则。
一、党政机关干部临时出国用汇的范围
(一)凡列入行政编制系列的各级党委、国家机关、人民团体、政协、民主党派和挂靠在上述机关的各种学会、协会、基金会、中心等单位的工作人员,因公临时出国访问、考察、谈判、出席国际会议、调查研究和检查工作等所发生的外汇开支,均属于党政干部出国用汇范围。
(二)党政机关干部出国实习、以学者或专家身份参加国际学术会议,或者参加经党中央、国务院批准的大型友好活动、体育代表团、举办国际展览会和根据贷款项目协议,用贷款提供的外汇以及省政府批准的体育活动团体和展销会出国所发生的外汇开支,不属党政机关干部出国用汇
范围,仍按现行有关规定进行管理。
二、用汇开支
党政机关干部出国用汇(包括经批准由副省长以上干部以及相当于副省长级以上职务干部率领的出访团组,下同),统由省财政厅下达的非贸易外汇支出计划中开支,不得使用贸易外汇及其他外汇。在党政机关干部如确实需要报经有权机关批准随同企业组派的团组出国活动,其出国用
汇在党政机关干部出国用汇中开支,人民币经费由该干部所在单位负担,企业不得以任何名义为其承担费用(包括外汇和人民币经费),任何单位也不得以任何理由要企业承担费用。如企业借调党政机关的专业技术人员和翻译人员出国,其费用包括外汇和人民币由企业负担。中央单位党政
干部与地方单位党政干部互相参加其组派的出国团组,出国费用原则上由该干部所在单位开支,不得相互挤占。
三、计划的编制
(一)各级党政机关应本着“精简节约,实事求是,从紧从严”的原则,向同级财政部门编报年度党政机关干部出国用汇计划。凡有因公临时出国任务的各级党政机关,必须严格按照本实施细则所规定的党政机关干部出国用汇的范围,省财政厅〔1987〕粤财外字第85号、〔19
84〕粤财行字第196号通知转发的财政部、外交部〔1987〕财外字第600号《关于修订因公临时出国人员国外伙食费、住宿费、公杂费预算标准的通知》和〔1984〕财外字第610号《关于修订临时出国人员费用开支标准和管理办法的通知》中的出国人员费用标准进行计算
编制。
(二)省直各党政机关、企事业单位的年度临时出国人员用汇按上述两个文件编制的计划,除报直属主管部门一份外,抄送省财政厅一份。
(三)省直各部门负责编制和审核本部门及所属单位的党政机关干部年度临时出国用汇计划,于上年11月15日前连同其他临时出国人员用汇计划报省财政厅审核汇总。中央驻广东省的党政机关,由该单位向其上级主管部门编制用汇计划。
(四)各市财政部门负责编制和审核本地区直属部门及所属各县(市)的党政机关干部出国用汇计划,于上年11月15日前连同其他临时出国人员用汇计划报省财政厅审核汇总。广州市在报送财政部的同时,抄送省财政厅一份。
(五)省财政厅根据各市和省直各单位上报的年度用汇计划进行审核汇总,会商外汇管理局广东分局后,报经省人民政府审核后报财政部。
(六)党政机关干部出国用汇计划实行单列项目,专项管理。现行非贸易外汇临时出国用汇项目分为“党政干部出国费”和“其他人员出国费”两个科目进行统计和编制年度计划和决算。属于党政机关干部出国用汇的支出,在“党政干部出国费”科目内列报;不属于党政干部出国用汇
的支出,在“其他人员出国费”科目内列报。决算报表的报送日期和程序仍按省财政厅〔1986〕粤财外字第99号文执行。报表要求有情况、有建议、有措施。
四、用汇的审批
(一)省直属临时出国人员用汇统一由省财政厅审批;各市临时出国人员用汇,由各市财政部门集中审批。
(二)省直归口主管部门和各市财政部门要切实加强对临时出国人员用汇工作的领导,指定专人负责出国用汇和各项费用开支标准的管理。年度用汇计划由省财政厅根据财政部下达的指标,提出分配意见,会商外汇管理局广东分局并报经省人民政府批准后,下达给省直主管部门和各市
财政部门,并抄送外汇管理局广东分局、中国银行广州分行。省直各主管部门和各市必须严格按下达的用汇计划执行,不得突破。由当地外汇管理分局掌握执行,中国银行按下达的计划监督供汇。
(三)各市财政部门凭省财政厅下达的用汇计划文件到当地外汇管理分局开立“党政机关干部出国用汇”专户,由同级计委按省财政厅下达的党政机关干部用汇计划内,按用汇进度分季度将外汇额度拨入该帐户。
(四)省、市财政部门对临时出国人员用汇,要做好事前审核工作。各单位在申请出国的报批文件上,应注明出国所需人民币经费来源和外汇来源以及开支预算,送主管部门审查盖章后,由省、市财政部门在“出访用汇报批初审表”(格式附后)签署初审意见后,报有权审批机关审批
。批准后,由申请用汇单位凭批件和出国护照到省财政厅或市财政部门办理批汇手续,凭财政部门的批汇通知单(格式附后)和有关出国批件到外汇分局部门办理拨汇手续。有关单位不得以任何理由对因公临时出国的任何个人或团组另外拨给专项用汇。
五、出国经费和用汇的核销
(一)各级财政部门和各单位的财务部门要严格把关,按照国家的有关规定和下达的年度用汇计划,审核批复各项费用、预算并掌握开支。对党政机关干部出国用汇,要从外汇和人民币经费两个方面进行控制和审核,没有外汇不能出国,没有人民币经费同样也不能出国。各单位对出国
人员的经费和用汇要严格按省财政厅〔1984〕粤财行字第196号和〔1987〕粤财外字第85号文的有关规定,认真做好出国用汇和人民币经费开支的报帐、核销工作。出国人员必须在回国后十五天内办理报销手续。核销外汇时,先由派出单位财会部门审核同意并加具公章后,到
外汇管理分局核销。核销人民币经费时,单位财务部门必须凭当地财政部门的批汇通知单所签署的意见和有关原始凭证、批件等办理人民币经费核销手续,不具备以上文件,财务部门不得给予核销。
(二)省直各主管部门和各市财政部门应严格按省财政厅〔1986〕粤财外字第99号文的有关规定,在季度终了后二十天内、年度终了后二十五天内向省财政厅和外汇管理局广东分局报送“临时出国用汇执行情况表”。在编报用汇执行情况时,在“非贸易外汇支出”项目内增设“
其中:党政干部出国费”和“其他人员出国费”。
六、赠送礼品及宴请费用的列支
各出访代表团组必须认真执行国务院办公厅国办发〔1987〕59号《转发外交部关于外国代表团来访和我国代表团出访赠送礼品问题请示的通知》,严格按照1984年3月31日国务院批准修订的《国务院关于在对外活动中赠送和接受礼品的几项内部规定》的有关条文执行。
凡属经中央、国务院批准由副省长以上干部或相当于副省长级以上职务的领导干部率领的出国团组,要严格按照国务院办公厅国办发〔1987〕52号《转发外交部关于我部长级代表团出访及外国部长级代表团来访不举行答谢宴会的请示的通知》的有关规定执行。如确因工作需要举
行小型宴请的,须报请批准,所需用汇,由省财政厅另行批给专项用汇。
七、各地区、各部门、各单位要严格按照本实施细则,用好、管理临时出国人员用汇
对于出国人员违反规定的各项开支,财务部门有权拒付,不予报销;情节严重的,要报请党政领导机关给予必要的经济制裁和党纪、政纪处分。对于不按规定时间报送出国用汇计划执行情况报表的,财政部门将通知有关部门停止供汇或者暂缓下达出国用汇计划。对于擅自突破党政干部
出国用汇计划,挪用其他外汇资金,违纪金额比较大的,要按违经金额的一至两倍扣减当年党政机关干部出国用汇计划或者下一年用汇计划。
本实施细则从发文之日起执行。各地区、各部门必须严格执行本实施细则的有关规定,违反者以违反财经纪律论处;情节严重者。追究该单位负责人的责任。
附件(略)



1988年3月1日
山林权属纠纷处理难题的破解

王敬文


摘要

随着林权制度改革的不断深入,山林权益与广大农民的经济关系日益紧密,广大农民对山林资源越来越重视,加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因,导致山林权属纠纷越来越多。然而,现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题,其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环,拖延了时间,浪费了资源,已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种,比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式,来解决山林权属纠纷循环处理的问题,并对此方式作出分析,以期能抛砖引玉。

关键词:山林权属纠纷;循环处理;行政附带民事诉讼


一、山林权属纠纷调处程序的演变过程

  山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议,属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下:

(一)1991年7月11日以前,山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的

  1991年7月11日以前,山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定:“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以,当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理,对人民政府的处理决定不服的,可在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告,按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理,对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。

(二)1991年7月11日起至今,山林权属纠纷案件作为行政案件来处理

  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院(行)发(1991)19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)(1991年6月11日通过,1991年7月11日起试行)第一条规定:“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定:“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应作为行政案件受理”②。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为,人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定,必须经过行政复议,人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此,当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的,可选择先申请行政复议,对复议决定不服的再提起行政诉讼;也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
  1999年10月1日,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布实施。该法第三十条第一款规定:公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此,山林权属纠纷案件处理,在程序上适用《森林法》第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第一条第七条、《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第三十条第一款及其相关的法律规定,山林权属纠纷案件的处理,行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前,山林权属纠纷案件的处理程序为:行政裁决——行政复议——行政诉讼(一审,二审)。

二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当

  政府对山林权属纠纷案的确权处理,是属于行政裁决行为,属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的,应当先向上一级人民政府申请行政复议。《行政复议法》第二十八条第一款规定,根据不同情况,对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果:第一,具体行政行为认定事实清楚,、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的,决定维持;第二,被申请人不履行法定职责的,决定在一定期限内履行;第三,具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为;第四,被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该项具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。针对前述规定,复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果:第一,维持人民政府的行政处理决定;第二,撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定;第三,直接变更人民政府的行政处理决定,即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理,但复议决定不是终局的,当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件,适用《行政诉讼法》的有关规定,只对政府的行政裁决行为作合法性审查,不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定,对行政案件的判决结果有四种情况:第一,具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持;第二,具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为;第三,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行;第四,行政处罚显失公正的,可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件,不是行政处罚案件,人民法院在审理在山林权属纠纷案件时,不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以,山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种:⑴维持人民政府的行政处理决定;⑵撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面:⑴确权的行政主体是否适格;⑵行政主体在确权过程中程序是否合法;⑶案件事实是否清楚、证据是否确凿;⑷适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定,政府的行政处理决定就会被人民法院撤销,并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服,仍然可以继续提起行政复议,进而行政诉讼,一审二审,山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理,则第二次循环又开始。在实践中,由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长,政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂,政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料,其所作出的处理难免存在一些缺陷,从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定,并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
  归根结底,导致山林权属纠纷案件循环处理的根由,是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。
  举一个案例:1998年8月9日,资兴市香花乡鹿桥村老屋图组(以下简称老屋图组)与资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组(以下简称黄花庄组)关于“罗溪岭”山场山林权属纠纷一案,老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请,资兴市人民政府于1998年11月20日作出资政法〔1998〕10号行政处理决定,将争议山场分为A、B、C、D四处,其中A、B、D三处的山权林权归老屋图组,C处的山权林权归黄花庄组,黄花庄组不服并向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于1999年8月4日作出了〔1999〕资法林行初字第5号行政判决,撤销了资兴市人民政府作出的资政法〔1998〕10号行政处理决定,并要求资兴市人民政府重新作出处理。老屋图组不服判决提起上诉,郴州市中级人民法院于1999年12月15日作出〔1999〕郴林行终字第13号终审判决,维持了资兴市人民法院〔1999〕资法林行初字第5号行政判决。资兴市人民政府对此案进行重新处理,于2000年7月14日作出资政法〔2000〕6号行政处理决定,将争议山场的A、C、D处的山权林权确权给黄花庄组所有,将B处的山权林权确权给老屋图组所有,老屋图组不服资兴市人民政府资政法〔2000〕6号行政处理决定,并向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定书,撤销了资政法〔2000〕6号行政处理决定,并决定由资兴市人民政府重新处理。黄花庄组不服郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于2001年11月30日作出〔2001〕资行初字第9号行政判决书,维持了郴州市人民政府郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,黄花庄组和老屋图组均没有提起上诉。资兴市人民政府又对此案进行重新处理,于2006年12月9日作出资政法〔2006〕14号行政处理决定,将争议山场划为1号、2号、3号小班,其中1号和2号小班的山权林权确权归老屋图组所有,3号小班的山权林权确权归黄花庄组所有。黄花庄组不服,向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2007年3月29日作出郴政行复决〔2007〕10号行政复议决定,维持了资兴市人民政府资政法〔2006〕14号行政处理决定书。当事人在法定期限内没有提起行政诉讼,至此,该案的处理才真正终结。此案自1998年8月开始,至2007年3月才结束,历时8年零7个月,其中在第一个循环中因行政复议不是必经程序,所以当事人直接选择了行政诉讼,在第二个循环中当事人没有提起上诉,在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼,这样,还节约了几个程序的时间,否则,所花的时间更长。在此案的循环处理期间,多次发生过当事人集体上访事件,发生过二次群体斗殴事件。
  不可想象,到底还有多少情形会导致案件的循环处理。
  山林权属纠纷行政裁决,作为具体行政行为的一种,应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而,现行山林权属纠纷处理程序的设置,违反了这一原则,导致了处理的循环,带来了种种弊端:
  第一,处理时间过长。如上所述,山林权属纠纷的处理分为四个环节,第一环节为政府的行政裁决,第二环节为上级政府的行政复议,第三环节为一审法院的行政诉讼,第四环节为二审法院的行政诉讼。《湖南省行政程序规定》第一百一十四条规定:行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决,情况复杂的,经本行政机关主要负责人批准,可以延长30日作出裁决,并应当将延长期限告知申请人。山林权属纠纷形成原因错综复杂,经历的历史时间长,调查取证困难,在政府确权阶段,一般需90日或更长的时间才能作出裁决。行政复议期限为60日,行政诉讼的一审为3个月、二审为2个月,当事人申请行政复议的期限为60日,对行政复议决定不服提起行政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为15日。所以,要将山林权属纠纷的处理程序全部走完,起码需要一年的时间。处理的时间本来就偏长,如果再步入循环处理的轨道,这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了。
  第二,林业生产效益不能发挥。《森林法》第十七条第四款规定:“在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》(林业部第10号令)第五条第二款规定:“在林权争议解决以前,任何单位和个人不得采伐有争议的林木,不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》(湖南省政府令第152号)第十三条规定:“凡林木、林地权属有争议的地方,在争议解决之前,任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建活动”。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》(法(研)发〔1987〕23号)第“一”条规定:“明知林木权属不清,在争议未解决前,擅自砍伐林木,情节严重的应确定林木权属,分别根据具体情况,按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任;林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处”。由于纠纷长期不能得到解决,争议山场的权属长期处于一种不确定状态,当事人均不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动,否则违法,直至追究刑事责任,导致争议山场长期无人管理,林业生产效益长期不能发挥。
  第三,政府当傀儡。 人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中,往往会对案件的事实部分予以认定,但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误,而对案件事实予了以重新认定,并要求人民政府重新处理时,人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。我们知道,在山林权属纠纷行政裁决中,有什么样的事实,就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时,也就对案件在实体上的处理定了一个基调,哪怕政府重新调查取证,重新认定事实,确信政府所认定的事实是客观真实的,但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致,政府也只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理,人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理,案件到了人民法院之后,又会被人民法院撤销,案件的处理还会继续循环下去。
  第四,浪费了当事人的人力财力物力和精力,浪费了行政资源和司法资源。
  第五,社会不稳定。由于案件的循环处理,纠纷长期不能得到解决,当事人怨声载道,集体上访者有之、群体斗殴者有之,严重影响社会的和谐稳定。
  山林权属纠纷的循环处理问题,该到解决的时候了。

三、行政附带民事诉讼,是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法

(一)行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果

  由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为,人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定,只能进行合法性审查,在处理程序上作出判决,而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理,而又在实体上作出判决,则违反了《行政诉讼法》的规定,存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理,在民事部分,对山林权属纠纷作出实体判决,这一法律障碍则可消除。
  用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件,对行政部分和民事部分都作出判决,其判决结果有以下几种情况:
  第一,如人民法院认为政府的行政处理决定合法(包括程序上及实体上均合法),则在行政部分,判决维持人民政府的处理决定;在民事部分,则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。
  第二,如认为人民政府的行政处理决定程序违法,但对案件事实的认定清楚,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,但不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。
  第三,如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足,或认定事实错误,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,亦不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则在查清案件事实或在现有证据的基础上,将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。
这样,就无论人民政府的行政处理决定是否违法,由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决,所以,案件都不会导致循环处理。


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